El Tribunal Constitucional y las cinco millas en el Perú

 La problemática de la pesca dentro de las cinco millas en el sur del Perú tiene que enfocarse también desde el punto de vista jurídico y no solamente económico. En tal sentido vale la pena revisar el siguiente extracto de una resolución del Tribunal Constitucional al respecto y que está relacionada con el artículo anteriormente publicado en este mismo Blog.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

PLENO JURISDICCIONAL

00011-2008-PI/TC

 

SENTENCIA DEL PLENO DELTRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República (demandante), c. Presidente del Gobierno Regional de Tacna (demandado)

 

Sentencia del 6 de mayo de 2010

Asunto:

                                                  Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República, contra los artículos 1º, 2º, 5º y 6º de la Ordenanza Regional N.º 007-2004-CR/GOB.REG.TACNA, emitida por el Gobierno Regional de Tacna.

 

 

I. ASUNTO

 

          Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República, contra los artículos 1º, 2º,  5º y 6º de la Ordenanza Regional N.º 007-2004-CR/GOB.REG.TACNA emitida por el Gobierno Regional de Tacna, por vulnerar lo dispuesto en la Constitución respecto a las competencias de los Gobiernos Regionales.

 IV. ANTECEDENTES

 1. Argumentos de la demanda

 La causa petendi en que se sustenta el petitum de la demanda radica en que si bien la Constitución consagra que los gobiernos regionales, en los asuntos de su competencia, gozan de autonomía política, económica y administrativa, en ningún caso pueden desconocer las políticas y planes nacionales, tan es así que de acuerdo con la cláusula de residualidad, las competencias que no le han sido asignadas corresponden al Gobierno Nacional.

 Por ello considera que el referido Gobierno Regional, al emitir la citada ordenanza, ha excedido las competencias que le han sido otorgadas, pues éste carece de competencia para ratificar normas del Gobierno Nacional, más aún cuando, de acuerdo con el artículo 36º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, “las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno”.

 Señala además que la mencionada ordenanza contraviene lo dispuesto por el Decreto Supremo N.º 012-2001-PE -Reglamento de la Ley General de Pesca- en tanto dispone que en la zona adyacente a la costa, esto es, en la comprendida entre las cero y cinco millas marinas, sólo se permite la pesca “artesanal”, excluyendo a la considerada como de “menor escala”, a pesar de que el Gobierno Nacional, a través del artículo 63.1 del Reglamento de la Ley General de Pesca, la ha autorizado, lo que vulnera los principios de jerarquía normativa, de competencia, de lealtad regional y de concordancia, y contraviene indirectamente la Constitución al transgredir el bloque de constitucionalidad.

 Asimismo, afirma que la citada ordenanza desconoce los regímenes de excepción decretados por el Gobierno Nacional con la finalidad de autorizar la realización de las actividades extractivas de mayor escala en zonas distintas a las, que en principio, estaban autorizadas, como el establecido mediante el Decreto Supremo N.º 011-2005-PRODUCE, a través del cual se introdujo un régimen provisional de pesca de anchovetas en la Región de Tacna para las embarcaciones pesqueras cerqueras de “mayor escala”, y que a la fecha continúa vigente.

 2. Contestación de la demanda

 El Gobierno Regional de Tacna contesta la demanda señalando que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Producción, ha continuado emitiendo una serie de instrumentos normativos relativos al manejo y a la explotación de la anchoveta; tan es así que ha creado todo un sistema paralelo al establecido por la mencionada ordenanza.

 Asimismo, refiere que estando a que no ha acaecido ninguno de los supuestos contemplados en la referida Ordenanza, se configura un supuesto de sustracción de la materia.

 V. FUNDAMENTOS

 §       Delimitación del petitorio

 

 §    Delimitación de las competencias entre el Gobierno Nacional y el Regional respecto de la regulación en materia pesquera

 

11.        Según el artículo 67º de nuestra Ley Fundamental, “(e)l Estado determina la política nacional del ambiente” y “(p)romueve el uso sostenible de sus recursos naturales”, mientras que de acuerdo al artículo 66º de nuestra Constitución,“(l)os recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación”, siendo que “el Estado es soberano en su aprovechamiento”, y por otro que “(p)or ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares (…)”.

 

12.        Asimismo, de conformidad con el artículo 191º de nuestra Carta Magna, “(l)os gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia” y de acuerdo con artículo 192º de la Constitución, “(l)os gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”.    

 

13.        Por su parte, el inciso 7) del artículo 192º de nuestra Carta Magna, prescribe que los Gobiernos Regionales son competentes para, entre otros asuntos, “promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley”.

 

14.        En esa línea, el literal “d” del artículo 36º de la Ley de Bases de la Descentralización, señala que “la promoción, gestión pública y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente”, es una competencia compartida entre ambos niveles de gobierno.

 

15.        Mientras que, de acuerdo con el literal “n” del artículo 35º de la Ley de Bases de la Descentralización, se ha determinado como de su competencia exclusiva, “promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad”, lo que se condice con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, según la cual, “organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región”, constituye una misión de los Gobiernos Regionales.

 

16.        A su vez, el inciso 8 del artículo 8º de dicha ley, entiende por sostenibilidad  al principio rector de las políticas y de la gestión regional, y lo enuncia como “la búsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad”.

 

17.        Ahora bien dichas competencias han sido complementadas por la citada ley, en la medida que, de conformidad con los literales a), c), i) y j), se les asigna en materia pesquera, entre otras, las siguientes funciones:

 

a)      Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y producción acuícola de la región.

(…)

c)      Desarrollar acciones de vigilancias y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción.

(…)

i)        Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas técnicas en materia de pesquería. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.

j)       Vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.

                  (…).

           

18.        Mientras que, conforme al artículo 26.1 de la Ley de Bases de la Descentralización, son competencias exclusivas del Gobierno Nacional:

 

a)     Diseño de políticas nacionales y sectoriales.

b)     Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.

c)     Relaciones Exteriores.

d)     Orden Interno, policía nacional, de fronteras y de prevención de delitos.

e)     Justicia.

f)      Moneda, Banca y Seguros.

g)     Tributación y endeudamiento público nacional.

h)     Régimen de Comercio y aranceles.

i)       Regulación y gestión de la marina mercante y la aviación comercial.

j)      Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad.

k)     Regulación y gestión de la Infraestructura pública de carácter y alcance nacional.

l)       Otras que señale la ley, conforme a la Constitución Política del Estado.

 

19.        Por su parte, el artículo 9º del Decreto Ley N.º 25977, Ley General de Pesca, dispone que “(e)l Ministerio de Pesquería (hoy Ministerio de la Producción) sobre la base de evidencias científicas disponibles y de factores socioeconómicos, determinará, según el tipo de pesquerías, los sistemas de ordenamiento pesquero, las cuotas de captura permisible, las temporadas y zonas de pesca, la regulación del esfuerzo pesquero, los métodos de pesca, las tallas mínimas de captura y demás normas que requieran la preservación y explotación racional de los recursos hidrobiológicos”.

        

20.      Por tanto, y como se desprende de las normas glosadas, la reseñada es una      competencia compartida por ambos niveles de gobierno, razón por la cual resulta       necesaria la coordinación y cooperación entre ambos.

 

§       La Autonomía regional y la descentralización

 

21.        En primer lugar, cabe advertir que si bien la Constitución reconoce a los Gobiernos Regionales la competencia para promover y regular actividades y/o servicios en materia de pesquería, en la medida que el proceso de descentralización persigue que estos promuevan su desarrollo económico a través del fomento de las inversiones y de las actividades y servicios públicos que están dentro de su esfera de responsabilidad; sin embargo, esto debe realizarse en concordancia con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.

 

En ese sentido, si bien los Gobiernos Regionales poseen autonomía, no puede olvidarse que estos forman parte de un ordenamiento presidido por la Constitución, de modo que sus relaciones deben respetar las reglas inherentes al principio de “lealtad constitucional”, que impone a cada sujeto institucional el deber de ejercitar sus propias competencias teniendo en cuenta los efectos que sus decisiones pueden ocasionar en otros niveles constitucionales, pues de lo contrario se hablaría de entes autárquicos. 

 

Por ello, tanto el Gobierno Nacional como el Gobierno Regional de Tacna deben emprender, dentro del régimen jurídico de la descentralización, acciones dentro del marco de sus competencias exclusivas y compartidas tendientes al desarrollo integral de la región, ya que, como se ha determinado en el presente caso, ambos ostentan  competencia para regular el régimen jurídico relativo a la pesca.

 

 En consecuencia, la asignación de competencias a los Gobiernos Regionales, así como la de sus recursos, es un proceso abierto que la Constitución ha querido asegurar al establecer sólo de manera enunciativa las competencias de los Gobiernos Regionales, y dejar que esta tarea se complemente y amplíe mediante la incorporación de nuevas competencias por medio de la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 192.10 de la Constitución o, incluso, mediante acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratándose de competencias delegadas.

 §          Análisis del caso concreto

 

31.              En ese orden de ideas y consideraciones, y contrariamente a lo argumentado por el demandante, la ratificación de lo decretado por el Gobierno Nacional respecto a la exclusividad dentro de las cinco millas marinas de la pesca artesanal (art. 52º, inciso “j” de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales), no transgrede ni excede sus competencias dado que dicha ratificación no condiciona ni su vigencia, ni su validez, ni su eficacia, ya que es meramente declarativa.

 

32.              Más bien, este Colegiado entiende que ello demuestra la congruencia entre la política sectorial en materia pesquera del Gobierno Nacional con la del Gobierno Regional, debido a que dicha “ratificación” en la práctica constituye un sometimiento a la política estatal. En consecuencia, la demanda deviene en infundada en este extremo.

 

33.              Sin perjuicio de lo expuesto, resulta pertinente advertir que en tanto dichas leyes hayan sido creadas conforme a lo dispuesto en el Capítulo II “De la Función Legislativa” y el Capítulo III “De la Formación y Promulgación de las Leyes” del Título IV de nuestra Constitución, tal ratificación carece de efecto alguno en torno a la validez y eficacia de las normas referidas, debiendo interpretarse que, cuando la ordenanza menciona la palabra “ratificación”, lo hace, precisamente, con la intención de someterse al marco jurídico de competencia nacional, sin que pueda en ningún caso suponerse que la norma nacional requiere para su plena vigencia y cumplimiento de la legitimación o ratificación de la norma regional.

 

34.              De otro lado y en relación a que la mencionada Ordenanza Regional proscribe otros tipos de pesca, como la considerada como de “menor escala” en el área comprendida entre las cero y cinco millas marinas, este Tribunal Constitucional entiende que el citado Gobierno Regional no ha excedido las competencias que le han sido otorgadas por la Constitución,  la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, conforme han sido desarrollado supra.

 

35.              Sobre el particular, resulta pertinente advertir que si bien la garantía de la autonomía regional no impide que el legislador nacional regule materias que comparte con el Gobierno Regional, al hacerlo debe respetar su contenido esencial, esto es, que no se sujete o condicione la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los Gobiernos Regionales a relaciones que se puedan presentar como arbitrarias, pues sobre aquél recae un mandato constitucional que lo obliga a abstenerse de adoptar medidas regresivas que posterguen el proceso de regionalización o dificulten irrazonablemente la asignación adecuada de competencias y transferencia de recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales, conforme enuncia el artículo 188º de la Constitución.

 

36.              Por ello, estando a que no se configura el supuesto descrito en la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución, según el cual lo indicado en el considerando precedente se encuentra supeditado a la existencia de disponibilidad presupuestal y de gasto público, corresponde desestimar la demanda en este extremo, más aún cuando la restricción a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, introducida por el Gobierno Regional, se encuentra plenamente justificada en atención a que, de acuerdo con nuestra Constitución Ecológica, mientras el Estado tiene la obligación de proteger las riquezas naturales de la Nación, los particulares tienen el deber de preservarlo, dada su calidad de contribuyentes sociales.

 

37.              En tal sentido, cuando la generación lucrativa de ciertas empresas pesqueras entra en conflicto con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación que de la Constitución se haga debe preferir el bienestar de todos y la preservación de toda clase de vida, toda vez que la Economía Social de Mercado condiciona la participación de los grupos económicos al respeto del bien común y del interés general, estableciendo límites para que la democracia constitucional no sea un espacio donde se impongan las posiciones de los más poderosos económicamente en detrimento de los demás bienes jurídicos protegidos constitucionalmente.

 

38.              Consecuentemente, y por los argumentos expuestos, la demanda debe ser desestimada.

 Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda.

 Publíquese y notifíquese.

  

SS.

 MESÍA RAMÍREZ

LANDA ARROYO

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

ÁLVAREZ MIRANDA