Alcanzar el manejo ecosistémico de la pesquería peruana de
anchoveta es crucial para restaurar y mantener la salud del ecosistema de la
Corriente de Humboldt, y brindar un modelo que incorpore las necesidades de los
ecosistemas en el manejo de otras grandes pesquerías. La pesquería peruana de
anchoveta, es la mayor pesquería de una única especie en el mundo y está
dirigida a la especie de forraje ecológicamente más importante en la Corriente
de Humboldt - la mayoría de los depredadores marinos en este ecosistema
dependen en cierta medida de la anchoveta -. Entre 1955 y 2010 se ha reportado
la captura de más de 270 millones de toneladas métricas (TM) de anchoveta, lo
que representa aproximadamente el 10% de todos los peces capturados a nivel
mundial.
Tres flotas distintas extraen anchoveta en el Perú: (1) la
flota “de mayor escala” o “industrial” que incluye las embarcaciones con una
capacidad de bodega superior a 32.6 metros cúbicos; (2) la flota de “menor
escala” que incluye las embarcaciones con una capacidad entre 10 y 32.6 metros
cúbicos y; (3) la flota “artesanal” que incluye embarcaciones con una capacidad
menor a los 10 metros cúbicos. Estas flotas operan en diferentes zonas del mar
peruano (ver figura 1). La normativa requiere que las embarcaciones “de mayor
escala” destinen sus capturas de anchoveta exclusivamente para el consumo
humano “indirecto” (es decir, para producir harina y/o aceite de pescado),
mientras que las flotas “artesanal” y de “menor escala” deben destinar su pesca
exclusivamente para el consumo humano “directo”. Sin embargo, en la práctica,
es un problema recurrente que embarcaciones de menor escala y artesanales
vendan sus capturas a empresas productoras de harina de pescado.
La población de la anchoveta ha experimentado varios períodos
de “auge y caída” en el último medio siglo, con graves repercusiones económicas
y ecológicas. A pesar de que su población parece estable actualmente -aunque a
niveles más bajos que los registrados antes de la pesca industrial- algunas
especies que dependen de la anchoveta se mantienen significativamente
reducidas. Desde el punto de vista económico, la caída en las poblaciones de
anchoveta puede provocar un efecto dominó que afectaría desde titulares de
embarcaciones pesqueras y plantas de procesamiento hasta propietarios de
restaurantes, distribuidores de harina de pescado, empresas de turismo, entre
otros.
Perú carece de un régimen de manejo integrado que asegure la
salud de la población de anchoveta y de los innumerables depredadores marinos
que dependen de ella.
Bajo los esquemas de manejo actuales, es frecuente que
consideraciones políticas prevalezcan frente a la información científica,
fijándose cuotas globales de captura más altas de lo recomendable según las
evaluaciones biológicas o las necesidades del ecosistema. Lo anterior,
combinado con la falta de regulación del esfuerzo pesquero de todas las flotas
pesqueras, así como inadecuados sistemas de supervisión y fiscalización, genera
incertidumbre respecto a la situación de la anchoveta y el verdadero esfuerzo
pesquero que se ejerce sobre ella.
La pesquería peruana de anchoveta es la mayor pesquería de
una sola especie en el mundo y comprende a la especie de forraje ecológicamente
más importante en el ecosistema de la Corriente de Humboldt de la costa de Perú
y Chile. Para ilustrar la escala de esta pesquería cabe mencionar que entre
1955 y 2010 se han reportado capturas por más de 270 millones de toneladas
métricas (TM), lo que representa aproximadamente el 10% de las capturas de
todos los peces a nivel mundial. Prácticamente la totalidad de esta captura se
ha utilizado para la elaboración de harina y aceite.
Sumado a lo anterior, la cantidad real de anchoveta extraída
es significativamente mayor que la cantidad reflejada en los reportes de
desembarque. Esto se debe a que las estimaciones oficiales no toman en cuenta
los desembarques no declarados, los descartes de anchoveta juvenil, así como la
subestimación de los volúmenes
descargados debido al uso de básculas mal calibradas, y la pérdida de
pescado y aceite que ocurre durante el transporte del recurso desde las
embarcaciones a las instalaciones de procesamiento. Esta inexactitud genera
datos entre 20 y 40% por debajo de la cantidad real de anchoveta extraída del
mar.
Los problemas con la estimación de los desembarques
prevalecen y son frecuentes en la flota industrial poniendo en duda si la pesquería está siendo gestionada o no
de forma sostenible.
La pesquería de anchoveta ha estado al borde del colapso en
dos ocasiones: a principios de la década de 1970 y a finales de la década de
1990. Actualmente, la falta de un adecuado manejo contribuye a que año a año se
den fluctuaciones poblacionales sustanciales. En las circunstancias actuales,
un manejo inadecuado durante un año con poblaciones reducidas podría ocasionar
un nuevo colapso en la pesquería.
Numerosas especies de aves y mamíferos marinos y otros peces
dependen de la anchoveta como fuente vital de nutrición.
Algunas de estas poblaciones disminuyeron significativamente
cuando la pesca industrial de anchoveta creció en la segunda mitad de siglo XX,
y se encuentran aún por debajo de sus niveles históricos.
Es decir, aunque la
población de anchoveta ya no se encuentra severamente agotada, muchos de sus
predadores aún no se recuperan, debido a que las necesidades del ecosistema no
son tenidas en cuenta en el manejo de la pesquería.
A pesar de la enorme importancia ecológica y económica de la
anchoveta, y de las dificultades económicas que han resultado de anteriores
esfuerzos fallidos para manejar la pesca de forma sostenible, Perú carece de un
marco de manejo integrado, eficiente y con adecuada base científica para esta
pesquería.
Como se describe a continuación, algunas de las deficiencias
básicas del esquema de manejo actual incluyen: la carencia de un sistema de
cuotas globales de captura que incluya la extracción de todas las flotas
dedicadas a esta pesquería y considere todas las necesidades del ecosistema; la
falta de criterios científicos explícitos para el cálculo de la cuota global de
captura; la falta de transparencia en el manejo de la pesquería; incentivos
perversos para no reportar la extracción de anchovetas juveniles, impidiendo el
cierre oportuno de áreas de pesca; y la falta de vigilancia y cumplimiento del
marco jurídico.
Adicionalmente, la inestabilidad en la población de anchoveta
y el agotamiento de los ecosistemas tiene repercusiones económicas no sólo en
toda la industria pesquera, sino también en otras actividades económicas como
restaurantes y empresas de turismo.
La pesquería de anchoveta se beneficiaría enormemente de un
manejo con enfoque ecosistémico que asegure su sostenibilidad y proteja tanto
la salud del ecosistema como la economía que depende de ella.
Para lograr este objetivo, el documento recoge
recomendaciones para mejorar el marco legal e institucional que regula la pesca
de anchoveta en el Perú.
El reporte contiene cuatro secciones.
La Sección 1 presenta una visión general de cómo la pesquería
de anchoveta se ha transformado en las últimas décadas, incluyendo el esfuerzo
de pesca y las fluctuaciones de población. Además, se explica el proceso
regulatorio que ha culminado en el régimen de manejo actual.
La Sección 2 presenta recomendaciones en cinco temas clave
para reformar el manejo de la anchoveta:
1. Necesidad de establecer planes integrales de manejo
pesquero; 2. Necesidad de establecer normas para garantizar que la Cuota Global
de Captura (TAC) promueva la sostenibilidad; 3. Necesidad de corregir los defectos
de diseño y los incentivos negativos generados por el sistema de cuotas
individuales de captura de anchoveta; 4. Necesidad de establecer mecanismos
efectivos de supervisión y sanción; y 5. Necesidad de proporcionar fondos
suficientes para asegurar un manejo informado y adecuado de la pesquería.
Cada tema contiene estudios de caso para ilustrar lecciones
aprendidas de cómo problemas similares han sido resueltos en otros países. La
Sección 3 presenta los desafíos en el marco institucional para el manejo de la
pesquería de anchoveta en Perú que se deben abordar para garantizar un proceso
de toma de decisiones transparente e independiente. Finalmente, la sección 4
presenta recomendaciones específicas de reformas al marco legal.
Existen dos retos que explican las deficiencias e incentivos
negativos del manejo de la pesquería de anchoveta y que deben ser abordados con
prioridad. En primer lugar, bajo el marco institucional actual, Pesquería es un
subsector de PRODUCE, ministerio responsable de promover el crecimiento de las
industrias, por lo que una de sus preocupaciones es promover la inversión en el
sector y que la actividad pesquera genere beneficios económicos.
Sin embargo, PRODUCE también se
encarga de establecer políticas que tienen consecuencias ecológicas serias, las
cuales pueden ser contrarias a la maximización de beneficios económicos a corto
plazo, creando así, un conflicto de intereses. En segundo lugar, la influencia
del IMARPE - autoridad científica para temas marino pesqueros- en el manejo
pesquero se limita a recomendaciones no vinculantes para la toma decisiones de
PRODUCE. Para empeorar las cosas, IMARPE es un organismo público
descentralizado de PRODUCE, esta dependencia disminuye la autonomía de IMARPE y
sesga sus prioridades de investigación.
Por lo tanto, se necesitan las
siguientes mejoras:
• Crear un Ministerio de Pesca
separado, como órgano del Poder Ejecutivo y con un presupuesto independiente.
• Crear una “Superintendencia
Nacional de Pesca y Acuicultura” como una autoridad técnica independiente del
sector pesquero. Su director deberá ser elegido según sus méritos y por un
período determinado para garantizar la autonomía. Esta entidad deberá ser
responsable de las actividades de control, vigilancia y cumplimiento de la
pesquería de mayor y menor escala, así como de las actividades de
procesamiento. Además, deberá tener la autoridad para supervisar la vigilancia
del cumplimiento de actividades implementadas por los gobiernos regionales con
respecto a la pesca artesanal. Lo anterior debido a que en la actualidad, el
control y vigilancia de las actividades de extracción y procesamiento de mayor
y menor escala recae en PRODUCE, mientras que los gobiernos regionales son
responsables por la pesca artesanal.
• Transferir IMARPE de PRODUCE al
Ministerio del Ambiente para incrementar su autonomía en relación con el sector
pesquero. Dicha autonomía permitirá a IMARPE alcanzar las metas más
eficientemente como el “Instituto científico del mar y la biodiversidad de
Perú” y no sólo trabajar para servir las necesidades del sector pesquero. Esta
será una importante mejora para las políticas de conservación marina.
Una Superintendencia es una agencia
especializada del Poder Ejecutivo adscrita a un Ministerio, con autonomía
funcional. Es creada para cumplir una función específica, que puede ser de
regulación o de vigilancia, control y fiscalización.
NOTA DE PESCA
Carmen Heck presenta un análisis del marco legal y administrativo para
reformar el manejo de la pesquería peruana de anchoveta en un documento que
detalla temas prioritarios para mejorar
el manejo pesquero de la anchoveta.
De alguna manera, el tema de la Superintendencia estaba marcado en el
PESEM vigente y durante el mes de Enero el Ejecutivo ya remitió al Congreso del
Proyecto de Ley correspondiente.
El tema es cómo toma el Ejecutivo las opiniones y recomendaciones que
propone este documento y cualquier otro que pueda presentarse proveniente de
entidades privadas. El sistema actual se basa en la existencia de informes
técnicos del Imarpe como sustento para el dictado de normas y regulaciones.
Dado que no hay otra entidad científica reconocida por el Estado que tenga la autoridad
para ser tenida en cuenta también para efectos de propuestas, este tipo de
aportes corren siempre el riesgo de caer en el olvido y/o no tomarse en cuenta.
Todavía no existe un sistema que genere normas y regulaciones que
armonice y genere consenso entre administrados y administrador. Para que estos
aportes sean considerados por la calidad de los mismos, se requiere de voluntad
y decisión políticas para hacerlo.
Lo que es evidente es que antes de regular se requiere de mayor
información. En ese sentido, el Imarpe se convierte en la única voz autorizada
para emitir opinión técnica sobre las pesquerías peruanas. Sin embargo nadie
puede creerse dueño de la verdad. La pesca en el Perú requiere de mayor
investigación y mayor participación de la ciudadanía y otros institutos de
investigación.
Hasta ahora, solamente el Estado y los administrados, es decir los
armadores e industriales, participan de alguna manera en la fijación de reglas
para la extracción y procesamiento de los recursos pesqueros. La ecuación
debería ser mejorada incorporando a la sociedad civil y/o a los ciudadanos debidamente representados en
su condición de propietarios de estos recursos naturales.
Marcos Kisner
El documento completo puede leerse en el siguiente link:
Por otro lado en 2011 el Centro para la Sostenibilidad Ambiental de la
Universidad Cayetano Heredia publicó un documento titulado La Pesquería Peruana
de Anchoveta, que puede leerse en el siguiente link:
Ambos documentos constituyen
aportes importantes para la regulación de la pesquería de anchoveta. ¿Habrán
sido tomados en cuenta por la autoridad de pesquería.
