UN ENFOQUE CRÍTICO ENTRE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y LA REALIDAD
OPERATIVA.
Raúl Castillo Rojas
Resumen
El presente artículo analiza de manera crítica la calidad y eficiencia
del marco normativo emitido por el Ministerio de la Producción (PRODUCE) en
relación con la pesca artesanal en el Perú. Se examina la brecha estructural
existente entre el diseño regulatorio centralizado y las realidades
socioeconómicas y operativas que enfrentan las comunidades pesqueras en los
muelles y caletas. A través de una metodología analítica sustentada en
dimensiones de diagnóstico, viabilidad económica y capacidad de implementación
regional, se argumenta que el Estado peruano ha consolidado un enfoque
predominantemente fiscalizador, de control administrativo y restrictivo en
detrimento de una política pública articulada que fomente el desarrollo
integral, el financiamiento viable y la infraestructura pesquera básica.
Finalmente, se validan estas deficiencias utilizando datos e informes
internacionales recientes emitidos por la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) en 2025, proponiendo un conjunto de reformas
estructurales orientadas a una regulación diferenciada y participativa.
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Introducción
La identidad y la seguridad alimentaria en el Perú se encuentran íntimamente ligadas a su dominio marítimo. Históricamente, la pesca artesanal ha constituido el soporte biológico, cultural y nutricional de la población popular, proveyendo especies hidrobiológicas esenciales para el consumo humano directo. Sin embargo, la proliferación contemporánea de normativas estatales contrasta drásticamente con una realidad caracterizada por la informalidad, la pobreza extrema, la falta de infraestructura de frío y la escasa rentabilidad de la faena diaria.
El problema de investigación radica en determinar si el Estado peruano ha construido una política de desarrollo genuina o si, por el contrario, ha erigido un sistema exclusivamente administrativo y de control que impone obligaciones asimétricas y costosas sin resolver las carencias estructurales preexistentes del sector. La hipótesis de trabajo sostiene que existe una brecha importante entre la regulación diseñada desde los despachos ministeriales y las condiciones en las que realmente trabajan los pescadores, lo que propicia una desconexión crítica entre la validez jurídica de la norma y su implementación fáctica en el litoral peruano.
Revisión de la Literatura y Marco Normativo
El marco normativo que regula la actividad pesquera en el Perú se cimenta en el Decreto Ley N° 25977 (Ley General de Pesca) y su Reglamento aprobado mediante el D.S. N° 012-2001-PE. Si bien ambos instrumentos declaran formalmente objetivos de desarrollo socioeconómico, empleo y aprovechamiento sostenible, los mecanismos específicos para el sector artesanal se han fragmentado a través de constantes modificaciones reglamentarias.
Entre las normas más significativas de la última década destacan el D.S. N° 006-2016-PRODUCE y su modificatoria, el D.S. N° 003-2022-PRODUCE, las cuales impulsaron esquemas de fortalecimiento basados en el cooperativismo, la trazabilidad estricta, puntos de desembarque autorizados y exigencias de seguimiento satelital. Más recientemente, la promulgación de la Ley N° 31749 —orientada al reconocimiento de la pesca tradicional ancestral y tradicional artesanal para resguardar la biodiversidad dentro de las primeras cinco millas marítimas— junto con el D.S. N° 002-2025-PRODUCE y el D.S. N° 006-2025-PRODUCE, reconfiguraron los criterios de fiscalización y clasificación de las modalidades extractivas.
A pesar de la robustez del andamiaje jurídico, la literatura institucional revela un grave problema de sobreproducción y atomización normativa. El error de diseño radica en tratar como actores homogéneos a realidades intrínsecamente desiguales, asimilando bajo los mismos requisitos administrativos a un pescador de subsistencia no embarcado en una caleta aislada, a una organización social de pescadores artesanales y a un armador comercial con capacidad financiera que opera flotas mecanizadas de cerco de menor escala.
Dimensiones de la Calidad Regulatoria en PRODUCE
Para evaluar la eficiencia e impacto de las disposiciones emitidas por el Ministerio de la Producción, se proponen cinco dimensiones de análisis crítico basadas en la gestión pública moderna:
1. Calidad del
Diagnóstico Sectorial: Las normativas suelen aprobarse con un carácter generalista y
centralizado, careciendo de estudios empíricos diferenciados por regiones
geográficas, artes de pesca específicos o costos operativos reales de
navegación.
2. Calidad
Técnica y Jurídica: La modificación constante y apresurada de reglamentos e instrumentos de
fiscalización introduce una severa incertidumbre jurídica, obligando al
pescador a adecuar de forma recurrente su documentación ante exigencias que
colisionan entre sí o duplican requisitos burocráticos.
3. Viabilidad
Económica: Disposiciones de control técnico, tales como la implementación
obligatoria de equipos satelitales avanzados y certificaciones sanitarias,
resultan económicamente desproporcionadas e inviables para unidades productivas
pequeñas con ingresos variables y nulo acceso a créditos formales.
4. Capacidad de
Implementación Regional: Existe una severa contradicción institucional
en la descentralización de competencias pesqueras, toda vez que el Ejecutivo
delega funciones de control a los gobiernos regionales sin verificar que estas
instancias presentan serias limitaciones presupuestarias y de personal técnico
especializado.
5. Evaluación de
Resultados: El Estado prioriza la cantidad de resoluciones y decretos publicados
como indicadores de gestión, omitiendo la acreditación de métricas de impacto
real sobre el incremento de ingresos netos o el éxito de las cooperativas
promovidas.
Evidencia Internacional y Validación Institucional
Los cuestionamientos respecto al marco regulatorio peruano guardan una estricta correspondencia con los hallazgos independientes publicados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos en su informe titulado Políticas para el futuro de la pesca y la acuicultura en Perú. La OCDE corrobora cinco deficiencias estructurales críticas:
- Informalidad
y sobrecapacidad: La expansión de embarcaciones fuera del control estatal efectivo
genera una sobrecapitalización de pesquerías y una competencia desleal
destructiva para el pescador formalizado.
- Brechas
de información científica: A pesar del rol supervisor
del IMARPE sobre las principales pesquerías comerciales, una proporción
mayoritaria de las especies explotadas comercialmente en los desembarques
carece de seguimiento científico continuo y medidas de ordenamiento
fundamentadas.
- Debilidad
institucional en regiones: Se valida técnicamente que
las autoridades subnacionales carecen de los recursos y la especialización
idónea para aplicar el marco regulatorio nacional.
- Sistema
sancionador ineficiente: Los procesos de reducción
y condonación recurrente de multas debilitan el carácter disuasivo de la
fiscalización, promoviendo una aplicación territorialmente desigual.
- Burocracia
sin contraprestación: Los procesos de formalización fracasan
porque se conciben como meras cargas burocráticas de control, por lo que
se recomienda vincular estas exigencias a beneficios tangibles como
capacitación técnica, mejoras en seguridad a bordo y acceso a fondos de
apoyo gubernamental.
La obligación de instalar sistemas de monitoreo satelital en las embarcaciones artesanales para el año 2026 ilustra con claridad la brecha entre el objetivo y la realidad. Si bien el control de la pesca ilegal es un fin legítimo, la norma omitió evaluar de manera realista los costos de adquisición y mantenimiento del equipamiento frente a la baja conectividad en zonas alejadas, operando en la práctica como una barrera de exclusión económica para los pescadores de subsistencia.
Adecuación de Permisos de Pesca (R.M. N° 407-2025-PRODUCE)
La reciente publicación del proyecto para adecuar los derechos y permisos de pesca artesanal conforme al D.S. N° 002-2025-PRODUCE ha generado una enérgica resistencia en el sector. El nudo del conflicto radica en los criterios técnicos de clasificación, tales como la eslora y la capacidad de bodega.
Nota de campo respecto a la tipificación de flotas: Respecto a la
duda sobre las embarcaciones, la incorporación de un sistema de izado
mecanizado de redes (denominado técnicamente "macaco") en un cerquero
tradicional o "bolichito" incrementa drásticamente su poder de pesca
y volumen extractivo. De acuerdo con los criterios del reordenamiento pesquero
actual, el uso de métodos y cercos mecanizados dentro de la franja costera
excluye a la embarcación del carácter artesanal selectivo y de subsistencia,
forzando técnicamente su reclasificación hacia la categoría de menor escala,
lo que restringe su operación en las primeras millas para proteger los hábitats
bentónicos.
La producción regulatoria demuestra que una norma formalmente válida y administrativamente ordenada puede constituir un rotundo fracaso socioeconómico si se diseña desde el aislamiento de un escritorio de oficina. El Estado peruano ha administrado la escasez del sector artesanal mediante la imposición de obligaciones, en lugar de emplear la ley como un motor de desarrollo productivo. Para revertir esta parálisis, se proponen siete reformas esenciales basadas en el cambio de enfoque de las políticas públicas:
1. Regulación
diferenciada y asimétrica: Segmentar las obligaciones legales
segmentando con precisión al pescador de orilla y subsistencia de los armadores
comerciales mecanizados.
2. Inversión en
infraestructura productiva: Priorizar la modernización de los
desembarcaderos pesqueros artesanales, garantizando cadenas de frío y acceso a
hielo.
3. Circuitos
comerciales directos: Promover la asociatividad pesquera para quebrar la dependencia
asfixiante de los compradores intermediarios mayoristas en playa.
4. Financiamiento
y cofinanciamiento estatal: Subvencionar y asumir estatalmente los costos
de los equipos tecnológicos obligatorios (como el seguimiento satelital y kits
de seguridad) para las flotas de menores recursos.
5. Fortalecimiento
técnico descentralizado: Proveer presupuesto y capacidades humanas especializadas
a las direcciones regionales de producción.
6. Ampliación de
la investigación científica aplicada: Incrementar los recursos para
cubrir con fundamento biológico el ordenamiento de las especies costeras y
bentónicas rezagadas.
7. Evaluación
obligatoria de impacto regulatorio (RIA): Prohibir la aprobación de
decretos y resoluciones que afecten al sector sin un análisis previo que
cuantifique sus costos, beneficios y efectos distributivos sobre la canasta
familiar del pescador.
Fuentes Bibliográficas
[2] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE]. (2025). Políticas para el futuro de la pesca y la acuicultura en Perú. OECD Publishing. doi.org.
[3] Perú. (1992). Decreto Ley N° 25977: Ley General de Pesca. Diario Oficial El Peruano.
[4] Perú. (2023). Ley N° 31749: Ley que reconoce la pesca tradicional ancestral y la pesca tradicional artesanal e impulsa su preservación dentro de las cinco millas marítimas. Congreso de la República.
