La problemática de la pesca dentro de las cinco millas en el sur del Perú tiene que enfocarse también desde el punto de vista jurídico y no solamente económico. En tal sentido vale la pena revisar el siguiente extracto de una resolución del Tribunal Constitucional al respecto y que está relacionada con el artículo anteriormente publicado en este mismo Blog.
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
00011-2008-PI/TC
SENTENCIA DEL PLENO DELTRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Ministerio de la Producción, en representación del Presidente de la República (demandante), c. Presidente del Gobierno Regional de Tacna (demandado)
Sentencia del 6 de mayo de 2010
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de la Producción, en
representación del Presidente de la República, contra los artículos 1º,
2º, 5º y 6º de la Ordenanza Regional N.º 007-2004-CR/GOB.REG.TACNA,
emitida por el Gobierno Regional de Tacna.
I. ASUNTO
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de la Producción, en
representación del Presidente de la República, contra los artículos 1º,
2º, 5º y 6º de la Ordenanza Regional N.º
007-2004-CR/GOB.REG.TACNA emitida por el Gobierno Regional de Tacna, por
vulnerar lo dispuesto en la Constitución respecto a las competencias
de los Gobiernos Regionales.
IV. ANTECEDENTES
1. Argumentos de la demanda
La causa petendi en que se sustenta el petitum de la demanda radica en que si bien la Constitución consagra que los gobiernos regionales, en los asuntos de su competencia, gozan de autonomía política, económica y administrativa, en ningún caso pueden desconocer las políticas y planes nacionales, tan es así que de acuerdo con la cláusula de residualidad, las competencias que no le han sido asignadas corresponden al Gobierno Nacional.
Por ello considera que el referido Gobierno Regional, al emitir la citada ordenanza, ha excedido las competencias que le han sido otorgadas, pues éste carece de competencia para ratificar normas del Gobierno Nacional, más aún cuando, de acuerdo con el artículo 36º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, “las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno”.
Señala además que la mencionada ordenanza contraviene lo dispuesto por el Decreto Supremo N.º 012-2001-PE -Reglamento de la Ley General de Pesca- en tanto dispone que en la zona adyacente a la costa, esto es, en la comprendida entre las cero y cinco millas marinas, sólo se permite la pesca “artesanal”, excluyendo a la considerada como de “menor escala”, a pesar de que el Gobierno Nacional, a través del artículo 63.1 del Reglamento de la Ley General de Pesca, la ha autorizado, lo que vulnera los principios de jerarquía normativa, de competencia, de lealtad regional y de concordancia, y contraviene indirectamente la Constitución al transgredir el bloque de constitucionalidad.
Asimismo, afirma que la citada ordenanza desconoce los regímenes de excepción decretados por el Gobierno Nacional con la finalidad de autorizar la realización de las actividades extractivas de mayor escala en zonas distintas a las, que en principio, estaban autorizadas, como el establecido mediante el Decreto Supremo N.º 011-2005-PRODUCE, a través del cual se introdujo un régimen provisional de pesca de anchovetas en la Región de Tacna para las embarcaciones pesqueras cerqueras de “mayor escala”, y que a la fecha continúa vigente.
2. Contestación de la demanda
El Gobierno Regional de Tacna contesta la demanda señalando que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Producción, ha continuado emitiendo una serie de instrumentos normativos relativos al manejo y a la explotación de la anchoveta; tan es así que ha creado todo un sistema paralelo al establecido por la mencionada ordenanza.
Asimismo, refiere que estando a que no ha acaecido ninguno de los supuestos contemplados en la referida Ordenanza, se configura un supuesto de sustracción de la materia.
V. FUNDAMENTOS
§ Delimitación del petitorio
§ Delimitación de las competencias entre el Gobierno Nacional y el Regional respecto de la regulación en materia pesquera
11. Según el artículo 67º de nuestra Ley
Fundamental, “(e)l Estado determina la política nacional del ambiente” y “(p)romueve
el uso sostenible de sus recursos naturales”, mientras que de acuerdo
al artículo 66º de nuestra Constitución,“(l)os recursos naturales, renovables
y no renovables, son patrimonio de la Nación”, siendo que “el
Estado es soberano en su aprovechamiento”, y por otro que “(p)or
ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a
particulares (…)”.
12. Asimismo, de conformidad con el
artículo 191º de nuestra Carta Magna, “(l)os gobiernos regionales
tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia” y de acuerdo con artículo 192º de la
Constitución, “(l)os gobiernos regionales promueven el desarrollo y la
economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos
de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y
locales de desarrollo”.
13. Por su parte, el inciso 7) del artículo
192º de nuestra Carta Magna, prescribe que los Gobiernos Regionales son
competentes para, entre otros asuntos, “promover y regular actividades
y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud
y medio ambiente, conforme a ley”.
14. En esa línea, el literal “d” del
artículo 36º de la Ley de Bases de la Descentralización, señala
que “la promoción, gestión pública y regulación de actividades económicas
y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos,
minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente”, es una competencia
compartida entre ambos niveles de gobierno.
15. Mientras que, de acuerdo con el literal
“n” del artículo 35º de la Ley de Bases de la Descentralización,
se ha determinado como de su competencia exclusiva, “promover el uso
sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad”, lo que se
condice con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley N.º 27867, Ley
Orgánica de los Gobiernos Regionales, según la cual, “organizar y conducir
la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas,
compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales,
para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región”, constituye
una misión de los Gobiernos Regionales.
16. A su vez, el inciso 8 del artículo 8º
de dicha ley, entiende por sostenibilidad al principio
rector de las políticas y de la gestión regional, y lo enuncia como “la
búsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos
naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio
ambiente y la protección de la biodiversidad”.
17. Ahora bien dichas competencias han sido
complementadas por la citada ley, en la medida que, de conformidad con los
literales a), c), i) y j), se les asigna en materia pesquera, entre otras, las siguientes
funciones:
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y
producción acuícola de la región.
(…)
c) Desarrollar acciones de vigilancias y
control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción.
(…)
i) Velar y exigir el adecuado cumplimiento
de las normas técnicas en materia de pesquería. Dictar las medidas correctivas
y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
j) Vigilar el estricto cumplimiento de las
normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco
millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los
dispositivos vigentes.
(…).
18. Mientras
que, conforme al artículo 26.1 de la Ley de Bases de la
Descentralización, son competencias exclusivas del Gobierno Nacional:
a) Diseño de políticas nacionales y sectoriales.
b) Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
c) Relaciones Exteriores.
d) Orden Interno, policía nacional, de fronteras y de prevención de
delitos.
e) Justicia.
f) Moneda, Banca y Seguros.
g) Tributación y endeudamiento público nacional.
h) Régimen de Comercio y aranceles.
i) Regulación y gestión de la marina mercante y la aviación comercial.
j) Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad.
k) Regulación y gestión de la Infraestructura pública de carácter
y alcance nacional.
l) Otras que señale la ley, conforme a la Constitución
Política del Estado.
19. Por su parte, el artículo 9º del Decreto Ley N.º 25977, Ley General de
Pesca, dispone que “(e)l Ministerio de Pesquería (hoy Ministerio
de la Producción) sobre la base de evidencias científicas disponibles y de
factores socioeconómicos, determinará, según el tipo de pesquerías, los
sistemas de ordenamiento pesquero, las cuotas de captura permisible, las
temporadas y zonas de pesca, la regulación del esfuerzo pesquero, los métodos
de pesca, las tallas mínimas de captura y demás normas que requieran la
preservación y explotación racional de los recursos hidrobiológicos”.
20. Por tanto, y como se desprende
de las normas glosadas, la reseñada es
una competencia compartida por ambos niveles
de gobierno, razón por la cual
resulta necesaria la coordinación y
cooperación entre ambos.
§ La Autonomía regional y
la descentralización
21. En primer lugar,
cabe advertir que si bien la Constitución reconoce a los Gobiernos
Regionales la competencia para promover y regular actividades y/o servicios en
materia de pesquería, en la medida que el proceso de descentralización persigue
que estos promuevan su desarrollo económico a través del fomento de las
inversiones y de las actividades y servicios públicos que están dentro de su
esfera de responsabilidad; sin embargo, esto debe realizarse en concordancia
con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
En ese sentido, si bien los Gobiernos Regionales poseen autonomía, no
puede olvidarse que estos forman parte de un ordenamiento presidido por la
Constitución, de modo que sus relaciones deben respetar las reglas inherentes
al principio de “lealtad constitucional”, que impone a cada sujeto
institucional el deber de ejercitar sus propias competencias teniendo en cuenta
los efectos que sus decisiones pueden ocasionar en otros niveles
constitucionales, pues de lo contrario se hablaría de entes autárquicos.
Por ello, tanto el Gobierno Nacional como el Gobierno Regional de Tacna
deben emprender, dentro del régimen jurídico de la descentralización, acciones
dentro del marco de sus competencias exclusivas y compartidas tendientes al
desarrollo integral de la región, ya que, como se ha determinado en el presente
caso, ambos ostentan competencia para regular el régimen jurídico
relativo a la pesca.
En consecuencia, la asignación de competencias a los Gobiernos Regionales, así como la de sus recursos, es un proceso abierto que la Constitución ha querido asegurar al establecer sólo de manera enunciativa las competencias de los Gobiernos Regionales, y dejar que esta tarea se complemente y amplíe mediante la incorporación de nuevas competencias por medio de la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 192.10 de la Constitución o, incluso, mediante acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratándose de competencias delegadas.
§ Análisis del caso concreto
31. En ese orden de ideas y consideraciones, y contrariamente a lo argumentado por el demandante, la ratificación de lo decretado por el
Gobierno Nacional respecto a la exclusividad dentro de las cinco millas marinas
de la pesca artesanal (art. 52º, inciso “j” de la Ley Orgánica de los
Gobiernos Regionales), no transgrede ni excede sus competencias dado que dicha
ratificación no condiciona ni su vigencia, ni su validez, ni su eficacia, ya
que es meramente declarativa.
32. Más bien, este
Colegiado entiende que ello demuestra la congruencia entre la política
sectorial en materia pesquera del Gobierno Nacional con la del Gobierno
Regional, debido a que dicha “ratificación” en la práctica
constituye un sometimiento a la política estatal. En consecuencia, la demanda
deviene en infundada en este extremo.
33. Sin perjuicio de lo expuesto, resulta pertinente advertir que en tanto
dichas leyes hayan sido creadas conforme a lo dispuesto en el Capítulo II
“De la Función Legislativa” y el Capítulo III “De la Formación y
Promulgación de las Leyes” del Título IV de nuestra Constitución, tal
ratificación carece de efecto alguno en torno a la validez y eficacia de las
normas referidas, debiendo interpretarse que, cuando la ordenanza menciona la
palabra “ratificación”, lo hace, precisamente, con la intención de someterse al
marco jurídico de competencia nacional, sin que pueda en ningún caso suponerse
que la norma nacional requiere para su plena vigencia y cumplimiento de la
legitimación o ratificación de la norma regional.
34. De otro lado y en relación a que la mencionada Ordenanza Regional proscribe otros tipos de pesca, como la
considerada como de “menor escala” en el área comprendida
entre las cero y cinco millas marinas, este Tribunal Constitucional entiende
que el citado Gobierno Regional no ha excedido las competencias que le han sido
otorgadas por la Constitución, la Ley de Bases de la
Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley de
Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, conforme han
sido desarrollado supra.
35. Sobre el particular,
resulta pertinente advertir que si bien la garantía de la autonomía regional no
impide que el legislador nacional regule materias que comparte con el Gobierno
Regional, al hacerlo debe respetar su contenido esencial, esto es, que no se
sujete o condicione la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los Gobiernos
Regionales a relaciones que se puedan presentar como arbitrarias, pues sobre
aquél recae un mandato
constitucional que lo obliga a abstenerse de adoptar medidas regresivas que
posterguen el proceso de regionalización o dificulten irrazonablemente la
asignación adecuada de competencias y transferencia de recursos del Gobierno
Nacional a los Gobiernos Regionales, conforme enuncia el artículo 188º
de la Constitución.
36. Por
ello, estando a que no se configura el supuesto descrito en la Undécima
Disposición Final y Transitoria de la Constitución, según el cual lo
indicado en el considerando precedente se encuentra supeditado a la existencia
de disponibilidad presupuestal y de gasto público, corresponde desestimar la
demanda en este extremo, más aún cuando la restricción a la libre iniciativa
privada y a la libertad de empresa, introducida por el Gobierno Regional, se
encuentra plenamente justificada en atención a que, de acuerdo con nuestra
Constitución Ecológica, mientras el Estado tiene la obligación de proteger las
riquezas naturales de la Nación, los particulares tienen el deber de
preservarlo, dada su calidad de contribuyentes sociales.
37. En
tal sentido, cuando la generación lucrativa de ciertas empresas pesqueras entra
en conflicto con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan
indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación
que de la Constitución se haga debe preferir el bienestar de todos y
la preservación de toda clase de vida, toda vez que la Economía
Social de Mercado condiciona la participación de los grupos económicos al
respeto del bien común y del interés general, estableciendo límites para que la
democracia constitucional no sea un espacio donde se impongan las posiciones de
los más poderosos económicamente en detrimento de los demás bienes jurídicos
protegidos constitucionalmente.
38. Consecuentemente, y por los argumentos
expuestos, la demanda debe ser desestimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
