REVISTA PESCA

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lunes, 2 de febrero de 2015

El manejo de la pesquería peruana de anchoveta

Alcanzar el manejo ecosistémico de la pesquería peruana de anchoveta es crucial para restaurar y mantener la salud del ecosistema de la Corriente de Humboldt, y brindar un modelo que incorpore las necesidades de los ecosistemas en el manejo de otras grandes pesquerías. La pesquería peruana de anchoveta, es la mayor pesquería de una única especie en el mundo y está dirigida a la especie de forraje ecológicamente más importante en la Corriente de Humboldt - la mayoría de los depredadores marinos en este ecosistema dependen en cierta medida de la anchoveta -. Entre 1955 y 2010 se ha reportado la captura de más de 270 millones de toneladas métricas (TM) de anchoveta, lo que representa aproximadamente el 10% de todos los peces capturados a nivel mundial.

Tres flotas distintas extraen anchoveta en el Perú: (1) la flota “de mayor escala” o “industrial” que incluye las embarcaciones con una capacidad de bodega superior a 32.6 metros cúbicos; (2) la flota de “menor escala” que incluye las embarcaciones con una capacidad entre 10 y 32.6 metros cúbicos y; (3) la flota “artesanal” que incluye embarcaciones con una capacidad menor a los 10 metros cúbicos. Estas flotas operan en diferentes zonas del mar peruano (ver figura 1). La normativa requiere que las embarcaciones “de mayor escala” destinen sus capturas de anchoveta exclusivamente para el consumo humano “indirecto” (es decir, para producir harina y/o aceite de pescado), mientras que las flotas “artesanal” y de “menor escala” deben destinar su pesca exclusivamente para el consumo humano “directo”. Sin embargo, en la práctica, es un problema recurrente que embarcaciones de menor escala y artesanales vendan sus capturas a empresas productoras de harina de pescado.

La población de la anchoveta ha experimentado varios períodos de “auge y caída” en el último medio siglo, con graves repercusiones económicas y ecológicas. A pesar de que su población parece estable actualmente -aunque a niveles más bajos que los registrados antes de la pesca industrial- algunas especies que dependen de la anchoveta se mantienen significativamente reducidas. Desde el punto de vista económico, la caída en las poblaciones de anchoveta puede provocar un efecto dominó que afectaría desde titulares de embarcaciones pesqueras y plantas de procesamiento hasta propietarios de restaurantes, distribuidores de harina de pescado, empresas de turismo, entre otros.
Perú carece de un régimen de manejo integrado que asegure la salud de la población de anchoveta y de los innumerables depredadores marinos que dependen de ella.

Bajo los esquemas de manejo actuales, es frecuente que consideraciones políticas prevalezcan frente a la información científica, fijándose cuotas globales de captura más altas de lo recomendable según las evaluaciones biológicas o las necesidades del ecosistema. Lo anterior, combinado con la falta de regulación del esfuerzo pesquero de todas las flotas pesqueras, así como inadecuados sistemas de supervisión y fiscalización, genera incertidumbre respecto a la situación de la anchoveta y el verdadero esfuerzo pesquero que se ejerce sobre ella.

La pesquería peruana de anchoveta es la mayor pesquería de una sola especie en el mundo y comprende a la especie de forraje ecológicamente más importante en el ecosistema de la Corriente de Humboldt de la costa de Perú y Chile. Para ilustrar la escala de esta pesquería cabe mencionar que entre 1955 y 2010 se han reportado capturas por más de 270 millones de toneladas métricas (TM), lo que representa aproximadamente el 10% de las capturas de todos los peces a nivel mundial. Prácticamente la totalidad de esta captura se ha utilizado para la elaboración de harina y aceite.

Sumado a lo anterior, la cantidad real de anchoveta extraída es significativamente mayor que la cantidad reflejada en los reportes de desembarque. Esto se debe a que las estimaciones oficiales no toman en cuenta los desembarques no declarados, los descartes de anchoveta juvenil, así como la subestimación de los volúmenes   descargados debido al uso de básculas mal calibradas, y la pérdida de pescado y aceite que ocurre durante el transporte del recurso desde las embarcaciones a las instalaciones de procesamiento. Esta inexactitud genera datos entre 20 y 40% por debajo de la cantidad real de anchoveta extraída del mar.

Los problemas con la estimación de los desembarques prevalecen y son frecuentes en la flota industrial  poniendo en duda  si la pesquería está siendo gestionada o no de forma sostenible.

La pesquería de anchoveta ha estado al borde del colapso en dos ocasiones: a principios de la década de 1970 y a finales de la década de 1990. Actualmente, la falta de un adecuado manejo contribuye a que año a año se den fluctuaciones poblacionales sustanciales. En las circunstancias actuales, un manejo inadecuado durante un año con poblaciones reducidas podría ocasionar un nuevo colapso en la pesquería.

Numerosas especies de aves y mamíferos marinos y otros peces dependen de la anchoveta como fuente vital de nutrición.
Algunas de estas poblaciones disminuyeron significativamente cuando la pesca industrial de anchoveta creció en la segunda mitad de siglo XX, y se encuentran aún por debajo de sus niveles históricos.

 Es decir, aunque la población de anchoveta ya no se encuentra severamente agotada, muchos de sus predadores aún no se recuperan, debido a que las necesidades del ecosistema no son tenidas en cuenta en el manejo de la pesquería.

A pesar de la enorme importancia ecológica y económica de la anchoveta, y de las dificultades económicas que han resultado de anteriores esfuerzos fallidos para manejar la pesca de forma sostenible, Perú carece de un marco de manejo integrado, eficiente y con adecuada base científica para esta pesquería.

Como se describe a continuación, algunas de las deficiencias básicas del esquema de manejo actual incluyen: la carencia de un sistema de cuotas globales de captura que incluya la extracción de todas las flotas dedicadas a esta pesquería y considere todas las necesidades del ecosistema; la falta de criterios científicos explícitos para el cálculo de la cuota global de captura; la falta de transparencia en el manejo de la pesquería; incentivos perversos para no reportar la extracción de anchovetas juveniles, impidiendo el cierre oportuno de áreas de pesca; y la falta de vigilancia y cumplimiento del marco jurídico.

Adicionalmente, la inestabilidad en la población de anchoveta y el agotamiento de los ecosistemas tiene repercusiones económicas no sólo en toda la industria pesquera, sino también en otras actividades económicas como restaurantes y empresas de turismo.

La pesquería de anchoveta se beneficiaría enormemente de un manejo con enfoque ecosistémico que asegure su sostenibilidad y proteja tanto la salud del ecosistema como la economía que depende de ella.

Para lograr este objetivo, el documento recoge recomendaciones para mejorar el marco legal e institucional que regula la pesca de anchoveta en el Perú.

El reporte contiene cuatro secciones.

La Sección 1 presenta una visión general de cómo la pesquería de anchoveta se ha transformado en las últimas décadas, incluyendo el esfuerzo de pesca y las fluctuaciones de población. Además, se explica el proceso regulatorio que ha culminado en el régimen de manejo actual.

La Sección 2 presenta recomendaciones en cinco temas clave para reformar el manejo de la anchoveta:
1. Necesidad de establecer planes integrales de manejo pesquero; 2. Necesidad de establecer normas para garantizar que la Cuota Global de Captura (TAC) promueva la sostenibilidad; 3. Necesidad de corregir los defectos de diseño y los incentivos negativos generados por el sistema de cuotas individuales de captura de anchoveta; 4. Necesidad de establecer mecanismos efectivos de supervisión y sanción; y 5. Necesidad de proporcionar fondos suficientes para asegurar un manejo informado y adecuado de la pesquería.

Cada tema contiene estudios de caso para ilustrar lecciones aprendidas de cómo problemas similares han sido resueltos en otros países. La Sección 3 presenta los desafíos en el marco institucional para el manejo de la pesquería de anchoveta en Perú que se deben abordar para garantizar un proceso de toma de decisiones transparente e independiente. Finalmente, la sección 4 presenta recomendaciones específicas de reformas al marco legal.

Existen dos retos que explican las deficiencias e incentivos negativos del manejo de la pesquería de anchoveta y que deben ser abordados con prioridad. En primer lugar, bajo el marco institucional actual, Pesquería es un subsector de PRODUCE, ministerio responsable de promover el crecimiento de las industrias, por lo que una de sus preocupaciones es promover la inversión en el sector y que la actividad pesquera genere beneficios económicos.

Sin embargo, PRODUCE también se encarga de establecer políticas que tienen consecuencias ecológicas serias, las cuales pueden ser contrarias a la maximización de beneficios económicos a corto plazo, creando así, un conflicto de intereses. En segundo lugar, la influencia del IMARPE - autoridad científica para temas marino pesqueros- en el manejo pesquero se limita a recomendaciones no vinculantes para la toma decisiones de PRODUCE. Para empeorar las cosas, IMARPE es un organismo público descentralizado de PRODUCE, esta dependencia disminuye la autonomía de IMARPE y sesga sus prioridades de investigación.

Por lo tanto, se necesitan las siguientes mejoras:
• Crear un Ministerio de Pesca separado, como órgano del Poder Ejecutivo y con un presupuesto independiente.
• Crear una “Superintendencia Nacional de Pesca y Acuicultura” como una autoridad técnica independiente del sector pesquero. Su director deberá ser elegido según sus méritos y por un período determinado para garantizar la autonomía. Esta entidad deberá ser responsable de las actividades de control, vigilancia y cumplimiento de la pesquería de mayor y menor escala, así como de las actividades de procesamiento. Además, deberá tener la autoridad para supervisar la vigilancia del cumplimiento de actividades implementadas por los gobiernos regionales con respecto a la pesca artesanal. Lo anterior debido a que en la actualidad, el control y vigilancia de las actividades de extracción y procesamiento de mayor y menor escala recae en PRODUCE, mientras que los gobiernos regionales son responsables por la pesca artesanal.
• Transferir IMARPE de PRODUCE al Ministerio del Ambiente para incrementar su autonomía en relación con el sector pesquero. Dicha autonomía permitirá a IMARPE alcanzar las metas más eficientemente como el “Instituto científico del mar y la biodiversidad de Perú” y no sólo trabajar para servir las necesidades del sector pesquero. Esta será una importante mejora para las políticas de conservación marina.

Una Superintendencia es una agencia especializada del Poder Ejecutivo adscrita a un Ministerio, con autonomía funcional. Es creada para cumplir una función específica, que puede ser de regulación o de vigilancia, control y fiscalización.

NOTA DE PESCA

Carmen Heck presenta un análisis del marco legal y administrativo para reformar el manejo de la pesquería peruana de anchoveta en un documento que detalla  temas prioritarios para mejorar el manejo pesquero de la anchoveta.

De alguna manera, el tema de la Superintendencia estaba marcado en el PESEM vigente y durante el mes de Enero el Ejecutivo ya remitió al Congreso del Proyecto de Ley correspondiente.

El tema es cómo toma el Ejecutivo las opiniones y recomendaciones que propone este documento y cualquier otro que pueda presentarse proveniente de entidades privadas. El sistema actual se basa en la existencia de informes técnicos del Imarpe como sustento para el dictado de normas y regulaciones. Dado que no hay otra entidad científica reconocida por el Estado que tenga la autoridad para ser tenida en cuenta también para efectos de propuestas, este tipo de aportes corren siempre el riesgo de caer en el olvido y/o no tomarse en cuenta.

Todavía no existe un sistema que genere normas y regulaciones que armonice y genere consenso entre administrados y administrador. Para que estos aportes sean considerados por la calidad de los mismos, se requiere de voluntad y decisión políticas para hacerlo.

Lo que es evidente es que antes de regular se requiere de mayor información. En ese sentido, el Imarpe se convierte en la única voz autorizada para emitir opinión técnica sobre las pesquerías peruanas. Sin embargo nadie puede creerse dueño de la verdad. La pesca en el Perú requiere de mayor investigación y mayor participación de la ciudadanía y otros institutos de investigación.

Hasta ahora, solamente el Estado y los administrados, es decir los armadores e industriales, participan de alguna manera en la fijación de reglas para la extracción y procesamiento de los recursos pesqueros. La ecuación debería ser mejorada incorporando a la sociedad civil y/o a  los ciudadanos debidamente representados en su condición de propietarios de estos recursos naturales.

Marcos Kisner

El documento completo puede leerse en el siguiente link:


Por otro lado en 2011 el Centro para la Sostenibilidad Ambiental de la Universidad Cayetano Heredia publicó un documento titulado La Pesquería Peruana de Anchoveta, que puede leerse en el siguiente link:



Ambos documentos constituyen aportes importantes para la regulación de la pesquería de anchoveta. ¿Habrán sido tomados en cuenta por la autoridad de pesquería.

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