LOS DERECHOS DE PESCA Y LAS CONTRIBUCIONES LABORALES

DERECHOS DE PESCA

Los derechos de pesca tienen que ser entendidos en su verdadero contexto, a diferencia del impuesto a la renta de tercera categoría, que es una participación en las utilidades empresariales.

Porque ocurre que una empresa puede tener grandes, medianas o pequeñas utilidades; o aún pérdidas. Sin embargo para llegar a cualquiera de esos niveles de utilidad o pérdidas, se ha efectuado una extracción de recursos pesqueros con los efectos inevitables que ello produce sobre el ecosistema y el medio ambiente. Por ese solo acto el Estado merece una compensación adecuada. Los derechos de pesca, en parte, cubren esa utilización de un recurso natural que es propiedad de la Nación. El acto de extracción es independiente del proceso posterior de procesamiento, venta y generación de utilidades o pérdidas y le crea a propietario del recurso extraído un derecho por el uso del mismo.

La pesquería no debe causar pérdidas a la sociedad (contaminación, destrucción de ecosistemas, etc.), sino que debe generar ingresos para la administración, que cede la explotación de un recurso público a un sector de la sociedad, a cambio de un pago que permite la estabilidad de la explotación.

En lo que respecta a los actuales derechos de pesca para Consumo Humano Indirecto, que contempla como único recurso a la anchoveta, éste se ha mantenido inalterable desde la aprobación del Decreto Legislativo N° 1084, Ley sobre Límites Máximos de Captura por Embarcación, el cual estableció un aporte social sobre la base del pescado descargado en los establecimientos industriales pesqueros, con un plazo de duración máximo de diez (10) años a partir de la fecha de entrada en vigencia del referido dispositivo, cuyo plazo venció en junio de 2018.

A este respecto y de acuerdo al reglamento de la Ley General de Pesca, a efectos de contribuir a la investigación, seguimiento, vigilancia, control, el planeamiento del desarrollo de las pesquerías con soporte científico y técnico, evitar la pesca ilegal, incentivar el desarrollo productivo de las actividades de consumo humano y asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos, se requiere actualizar los derechos de pesca por la explotación de recursos hidrobiológicos con destino al consumo humano indirecto.

También se debe recordar que el DL 1084, en su art. 33.3 dice: “Los establecimientos pesqueros que procesen los recursos extraídos sobre la base de un LMCE sufragarán el costo de las labores de certificación, de vigilancia y control que desarrollen la(s) empresa(s) seleccionada(s) de acuerdo con los parámetros y procedimientos que se establezcan mediante Reglamento”. 

Por tanto, en base a este dispositivo que tiene rango de ley, no puede aplicarse la recaudación de derechos de pesca a pagar este concepto.

Los aspectos de seguridad social no forman parte de los derechos de pesca, por lo cual tampoco deberían mezclarse en este asunto. No corresponde mezclar temas de naturaleza laboral con derechos de pesca.

El aporte del US$1.95 no es materia de discusión puesto que la normatividad vigente no permite utilizar los derechos de pesca para fines de seguridad social ni de jubilación.

La primera disposición final del DL 1084 dice:

“Créase un aporte social de carácter temporal a un fondo intangible destinado a apoyar la solución definitiva de la jubilación de quienes están actualmente adscritos al sistema vigente de pensiones aplicable a los tripulantes pesqueros industriales. Dicho aporte será de cargo y deberá ser efectuado por los titulares de los establecimientos industriales pesqueros para Consumo Humano Indirecto.

El aporte social será equivalente a US$ 1.95 por TM de pescado descargado en dichos establecimientos.

Tendrá una duración máxima de diez (10) años a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente dispositivo y se aplicará en tanto el régimen establecido en la presente Ley permanezca vigente.

Durante el período de vigencia del aporte social obligatorio se mantendrá sin alteración el monto y la forma de cálculo de los Derechos de Pesca por concepto de extracción de los recursos hidrobiológicos destinados al Consumo Humano Indirecto aprobados mediante el Decreto Supremo Nº 024-2006-PRODUCE”

En junio de 2018 terminó la vigencia de dicho aporte, por lo cual ya no es materia de discusión en el contexto de los derechos de pesca.

Los peces no pueden ser gratis. Siendo la Nación la propietaria de los recursos naturales, no puede entregarlos para su explotación y lucro en forma gratuita. La normatividad vigente establece los procedimientos para asignarles un valor y que el mismo sea cobrado por el Estado en su legítimo rol de administrador de los recursos naturales.

La dificultad está en establecer con precisión el precio de ese derecho de pesca de forma que ni sea tan grande que acabe con la explotación  ni tan pequeño que no haga partícipe del negocio al país. El Estado debe participar en forma justa y equitativa no solamente en la rentabilidad del negocio, sino que, fundamentalmente, debe ser resarcido por los impactos que la pesquería causa sobre el ecosistema y el medio ambiente, los cuales son independientes de la rentabilidad del negocio.

Ningún empresario quedará conforme con cualquier cifra que se establezca por derechos de pesca, lo cual es comprensible. Sin embargo el Estado actúa dentro de las atribuciones que le da el marco normativo vigente. Los peces son de todos los peruanos y no de unos cuantos.

Los artículos 66 a 68 de la Constitución Política del Perú, establecen que los recursos naturales son patrimonio de la Nación, correspondiendo al Estado promover su uso sostenible; y conservación de la diversidad biológica.

Es así, que los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley Nº 26821, establece que el Estado es soberano en el aprovechamiento de los recursos naturales, mediante el aprovechamiento sostenible de estos, a través de las Leyes especiales sobre la materia, las políticas del desarrollo sostenible, entre otras acciones.

Del mismo modo, el artículo 20 de la referida ley, dispone que el aprovechamiento de recursos naturales por parte de particulares da lugar a una retribución económica que se determina por criterios económicos, sociales y ambientales, incluyendo ésta, todo concepto que deba aportarse al Estado por el recurso natural, ya sea como contraprestación, derecho de otorgamiento o derecho de vigencia del título que contiene el derecho, establecidos por las leyes especiales.

En ese orden de ideas, corresponde señalar que el artículo 2 de la Ley General de Pesca, Decreto Ley Nº 25977, indica que los recursos hidrobiológicos contenidos en aguas jurisdiccionales del Perú son patrimonio de la Nación, correspondiendo al Estado regular su manejo integral y explotación racional, considerando que la actividad pesquera es de interés nacional.

Para el acceso a la actividad pesquera y acuícola, la Ley General de Pesca en su artículo 45, señala que las concesiones, autorizaciones, permisos y licencias se otorgarán previo pago de los correspondientes derechos; y que conforme lo establece el artículo 17 de la misma ley, el Ministerio de la Producción destinará de sus recursos propios, parte para fines de investigación científica y tecnológica y capacitación.

En concordancia con ello, el artículo 3 del Reglamento de la Ley General de Pesca establece que los recursos hidrobiológicos, por su condición de bienes patrimoniales de la Nación, son administrados por el Estado, el que debe participar en los beneficios producidos por su aprovechamiento; señalándose además que los gastos que el Estado efectúa para garantizar la conservación y aprovechamiento responsable de los recursos hidrobiológicos, incluidos los costos de investigación, vigilancia, control y planeamiento del desarrollo de las pesquerías, constituyen parte de los costos de explotación de los recursos renovables y, consecuentemente, son cubiertos con el pago de los derechos de pesca y de los derechos por el aprovechamiento de concesiones acuícolas y mediante otros mecanismos de financiamiento, los que pueden incluir recursos provenientes del sector privado.

Asimismo, el artículo 40 del citado reglamento señala que las embarcaciones pesqueras mayores de 32.6 metros cúbicos de capacidad de bodega y los de menor escala, están obligados a pagar los derechos de pesca que establezca el Ministerio de la Producción. El pago de estos derechos es individual por embarcación.

Con respecto a los instrumentos económicos, el derecho de pesca y las cuotas individuales de captura, contribuyen a la sostenibilidad de los recursos, y permiten obtener ingresos para el Estado con el fin de financiar la gestión de las pesquerías.

Por otro lado, la Ley General Del Ambiente - Ley N° 28611, menciona:

Artículo VIII.- Del principio de internalización de costos. Toda persona natural o jurídica, pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños que genere sobre el ambiente. El costo de las acciones de prevención, vigilancia, restauración, rehabilitación, reparación y la eventual compensación, relacionadas con la protección del ambiente y de sus componentes de los impactos negativos de las actividades humanas debe ser asumido por los causantes de dichos impactos.

Artículo IX.- Del principio de responsabilidad ambiental. El causante de la degradación del ambiente y de sus componentes, sea una persona natural o jurídica, pública o privada, está obligado a adoptar inexcusablemente las medidas para su restauración, rehabilitación o reparación según corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible, a compensar en términos ambientales los daños generados, sin perjuicio de otras responsabilidades administrativas, civiles o penales a que hubiera lugar.

A continuación se describe la temática laboral que no debe ser materia de la discusión.

DERECHOS LABORALES

EL FONDO INTANGIBLE

A partir de la promulgación del DL 1084 se establece un aporte de US$1.95 por TM de anchoveta desembarcada como aporte social de carácter temporal destinado al Fondo Intangible constituido para apoyar la solución definitiva del sistema de jubilación vigente de los pescadores. Para este efecto se constituyó un fideicomiso en el Scotiabank, el mismo que a partir del 2012 se transfiere al MEF, quien es responsable de su manejo.

La primera disposición complementaria final del reglamento del DL 1084 dice a la letra: “Del aporte social de carácter temporal destinado al Fondo Intangible constituido para apoyar la solución definitiva del sistema de jubilación vigente de los pescadores. Los Establecimientos Industriales Pesqueros - EIP obligados a pagar el aporte social de carácter temporal previsto en la Primera Disposición Final de la Ley, destinado a la creación de un fondo intangible que solucione definitivamente el problema existente en el sistema de pensiones de los pescadores (jubilados actuales y futuros), deberán presentar ante la entidad Fiduciaria la Liquidación Mensual expedida por el Ministerio de la Producción en la que se detallen las toneladas métricas descargadas de los Recursos extraídos en el ámbito geográfico de aplicación del mecanismo de ordenamiento pesquero establecido por la Ley”

Los dineros depositados en el fideicomiso del Scotiabank nunca se tocaron por cuanto constituyó un aporte para reforzar el fondo de jubilación. Por eso se denominó intangible.

El mismo fue transferido de acuerdo a la Ley 30003 al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR), quien administra ese fondo hasta la fecha. Dicha norma creó el Régimen Especial de Pensiones para los trabajadores pesqueros (REP), y el Fondo Extraordinario del Pescador, al cual dispone se transfiera el fondo intangible que estaba en el fideicomiso del Scotiabank, desapareciendo en consecuencia.

El reglamento de la ley 30003, establece en su cuarta disposición complementaria final respecto a la sostenibilidad financiera del REP y el aporte social del Decreto Legislativo N° 1084 al FEP que a la letra dice:  “Luego de culminado el proceso de reforma integral del Régimen Especial de Seguridad Social para los Trabajadores y Pensionistas Pesqueros, declárese la sostenibilidad financiera del REP y autorícese la transferencia de los recursos del Fideicomiso de Administración a que se refiere la Primera Disposición Final del Decreto Legislativo N° 1084, a cargo de la entidad fiduciaria encargada, a favor del FEP a través del FCR, a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley.

La entidad fiduciaria transfiere los recursos señalados hasta cumplir con el plazo señalado en el segundo párrafo de la disposición final señalada en el párrafo anterior”

Cabe mencionar que a la liquidación de la CBSSP, esta no aportó nada a la ONP.

EL FONDO CONSOLIDADO DE RESERVAS PREVISIONALES

Mediante el Decreto Legislativo Nº 817, Ley del Régimen Previsional a cargo del Estado Peruano, se creó el Fondo Consolidado de Reservas FCR, con carácter intangible y personería jurídica de derecho público, para respaldar las obligaciones de los regímenes pensionarios a cargo de la Oficina de Normalización Previsional ONP, mediante la inversión adecuada de los recursos que administra, directamente y a través de contratos con entidades de reconocido prestigio.

El FCR administra el pago de las pensiones de cada uno de los regímenes que comprende a los trabajadores cesados de empresa privatizadas o liquidadas; por lo que a estos fondos no ingresan nuevos participantes, excepto aquellos que realizan proceso judicial con este fin, mediante la Ley N° 27617, que dispone la reestructuración del Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley N° 19990 y que modifica los Decretos Leyes Nº. 19990; Nº 20530 y la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, se establece la incorporación, con carácter pensionable, en el Sistema Nacional de Pensiones –SNP, del importe anual de la bonificación del Fondo Nacional de Ahorro Público – FONAHPU, otorgada a los pensionistas del SNP.

El FCR informa sobre su gestión a través del Estado combinado de Activos Netos, disponibles para beneficios previsionales y beneficios acumulados y el estado combinado de Cambios en los Activos Netos disponibles para Beneficios previsionales y beneficios.

Se incluye un nuevo fondo denominado “Fondo para la Asistencia Previsional”, creado mediante la Ley Nº 28046 y son recursos intangibles destinados a financiar el pago de pensiones y la nivelación de los pensionistas comprendidos en el régimen del Decreto Ley Nº 20530. Los recursos del fondo se obtendrán de la contribución solidaria para la Asistencia Previsional que grava a las pensiones de aquellos beneficiarios que perciben, como pensión por el régimen provisional del Decreto Ley Nº 20530, importes que anualmente excedan a 14 U.I.T.

"Los recursos provienen:

Del fondo proveniente de las reservas actuariales de los regímenes previsionales del Sector Público que administra la ONP;

De los aportes del Tesoro Público;

De la rentabilidad de la administración del Fondo, deducida la retribución que sea acordada con empresas especializadas en carteras de inversiones; y,

De la recaudación de la Contribución para la Asistencia Previsional;

De otros ingresos, como donaciones, créditos, legados, transferencias, y demás recursos provenientes del sector privado, así como de la cooperación nacional e internacional. "

EL FONDO EXTRAORDINARIO PESQUERO

La Ley N° 30115, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2014 en su segunda modificación complementaria modificatoria, modifica el artículo 31 de la Ley 30003, Ley que regula el Régimen Especial de Seguridad Social para los trabajadores y pensionistas pesqueros, de acuerdo al siguiente texto:

-     “Artículo 31.- Creación de aporte a cargo de los armadores Créase a cargo de los armadores de embarcaciones pesqueras de mayor escala, a que se refiere el artículo 3 de la presente Ley, un aporte obligatorio de determinación mensual a favor del Fondo Extraordinario del Pescador (FEP), equivalente a S/. 3,92 (TRES Y 92/100 NUEVOS SOLES) por cada tonelada métrica de los recursos hidrobiológicos capturados y destinados al consumo humano indirecto o directo en el mes respectivo.

-     Mediante decreto supremo refrendado por el ministro de Economía y Finanzas podrá modificarse el monto fijo del aporte señalado en el párrafo anterior, previo estudio actuarial, máximo cada dos años, que incluya el total de las prestaciones señaladas en la presente Ley, así como el cálculo de sus probables contingencias; lo que permitirá actualizar las variables paramétricas, manteniendo su equilibrio financiero con el fin de asegurar su sostenibilidad.

-     La recaudación de dicho aporte está a cargo de la Sunat, quien lo transfiere al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR). Los aportes a cargo de los armadores así como las retenciones del aporte a que se refiere el artículo 29 de la presente Ley se rigen por las normas del Código Tributario, debiendo pagarse estas últimas dentro de los plazos establecidos para las obligaciones de carácter mensual.

-     De conformidad con lo que indica el reglamento de la Ley 30003, corresponde a la ONP la administración del REP sujetando sus funciones a lo dispuesto en la Ley N° 28532, Ley que establece la reestructuración integral de la ONP, y sus normas modificatorias y reglamentarias. La ONP también está a cargo de la TDEP, de acuerdo a los procedimientos que se determinen mediante normas complementarias de dicha entidad.

El FEP es el fondo extraordinario del pescador y tiene por objetivo financiar las pensiones del Régimen Especial Pesquero (REP), la transferencia directa al ex pescador (TDEP) y la Pensión de Rescate Complementario (PRC).Es un fondo intangible, inembargable e independiente, administrado por el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR), el cual se encargará de transferir los recursos del FEP a la ONP para el financiamiento del REP, la TDEP y la PRC.

Los encargados de realizar el aporte al FEP son los armadores pesqueros de mayor escala (Mayor escala: la realizada con embarcaciones mayores de 32,6 metros cúbicos de capacidad de bodega).

Se constituye con los siguientes recursos:

-     Los aportes realizados por el Fondo de Compensación para el Ordenamiento Pesquero (FONCOPES) creado por el DL 1084 y que se constituyeron en un fideicomiso en el Scotiabank.

-     Los recursos provenientes del aporte obligatorio de los armadores.

-     Los aportes al REP.

-     Los recursos provenientes de donaciones, legados o similares.

-     La rentabilidad obtenida por los recursos que administra.

-     Los activos o saldos positivos que queden luego de la liquidación de la CBSSP.

-     Otros recursos que se establezcan de acuerdo a ley.

-     El Fondo Pesquero de acuerdo a la Ley N° 30003 del 22 de marzo de 2013, reglamentada en 2014, que crea el Régimen Especial Pesquero (REP), así como el Fondo Extraordinario del Pescador (FEP).

CONCLUSIONES

En  2008, en el DL 1084 se creó un aporte social de US$ 1,95 por TM por 10 años, a ser realizado por las plantas pesqueras para construir un fondo que permitiese dar un beneficio a quienes luego de la quiebra se quedaron sin pensión. El aporte se podría utilizar una vez que culminase el proceso de reforma integral del sistema de pensiones. Sin embargo, contrariamente a lo que se piensa la entidad nunca fue responsable del manejo de este fondo, estando a la fecha a cargo del FCR.

En marzo de 2013 se aprobó la Ley N° 30003, Ley que regula el Régimen Especial de Seguridad Social para los Trabajadores y Pensionistas Pesqueros, mediante la cual se dio la reforma integral al sistema. Por efecto de esta norma, el aporte de los US$1.95 existente en el fideicomiso del Scotiabank fue transferido al FCR en 2014, dado que la aprobación del reglamento de esta ley se dio mediante el DS Nº 007-2014-EF de fecha 15 de enero de 2014.

No se estableció en la Ley 30003 ni su reglamento cómo se continuará el aporte del US$1.95 establecido por el DL 1084 por diez años, o sea hasta el 2018.

Esta Ley estableció un aporte adicional de S/ 3,92 por TM (originalmente se estableció en US$ 1,40 pero luego fue pasado a soles) por TM de los recursos hidrobiológicos capturados y destinados al CHI o al CHD, para las embarcaciones pesqueras de mayor escala a partir de abril de 2013. Este es un aporte realizad por los armadores.

Esta Ley estableció que los trabajadores pesqueros activos podían afiliarse a la ONP o a una AFP, y que los trabajadores pasivos que quedaron sin pensión podrían percibir una prestación económica (transferencia Directa al Ex pescador, que no tiene la naturaleza de pensión).

Cabe resaltar que la industria pesquera aceptó realizar los aportes antes referidos para solucionar el problema originado por la quiebra de la CBSSP, en adición a los pagos que realizó en su oportunidad por estos trabajadores para su seguridad social y a los pagos que realiza por la seguridad social de sus trabajadores activos.

Es importante destacar que en el caso de situaciones similares en otros sectores, en que los jubilados han quedado desatendidos, ha sido el Estado quien ha asumido el financiamiento correspondiente para atender su problemática.

La RS 027-204-SUNAT del 20 de enero de 2014 dicta instrucciones y procedimientos para la recaudación de los aportes dispuestos por la Ley 30003; pero no menciona nada sobre el aporte de los US$1.95.

Desde el 2014 se dejó de realizar este aporte por falta de instrumentos normativos y no por falta de voluntad de pago de los EIPs.

Recién el 19 de abril de 2018 La Sunat fijó los lineamientos procedimentales para que los titulares de los establecimientos industriales pesqueros para consumo humano indirecto cumplan con pagar el aporte social temporal equivalente a 1.95 dólares americanos por tonelada métrica de pescado descargado en dichos locales.

Fue mediante la Resolución de Superintendencia N° 093-2018/Sunat, en la que la entidad recaudadora fija la forma, plazo y condiciones para el pago de dicho aporte creado en la primera disposición final del D. Leg. Nº 1084, Ley sobre Límites Máximos de Captura por Embarcación, y cuya recaudación compete a la Sunat, conforme a lo dispuesto en el D. S. Nº 289-2017-EF. La Ley N° 30003 estableció que este aporte social constituye un recurso del Fondo Extraordinario del Pescador – FEP cuyo  objeto es financiar la Pensión de Rescate Complementaria, la Transferencia Directa al Ex pescador y el Régimen Especial de Pensiones para los Trabajadores Pesqueros, los que deben ser administrados por la ONP.

Mezclar los derechos de pesca, que es una tasa aplicada a la extracción de recursos hidrobiológicos, que la Ley asigna al Ministerio de la Producción, con requerimientos de creación de aportes de tipo laboral, es un error.

No es competencia de la Autoridad de Pesquería la problemática laboral y tampoco es competente para crear tasas o tributos que la Ley y la normatividad vigente no le permiten.