En los
últimos días se ha publicado en varios medios de comunicación algunos
comentarios sobre los 10 años de existencia del DL 1084 por destacados personajes
relacionados con el sector.
El Estado
deberá evaluar el tema y tomar decisiones políticas en base a informes técnicos,
tratando de conciliar los intereses de la Nación con los de los administrados.
Le corresponde a la actual administración tomar las acciones debidas y por las
cuales será recordada.
El DL 1084,
cuya correcta denominación es LEY SOBRE LIMITES MAXIMOS DE CAPTURA POR
EMBARCACION y no ley de cuotas, no menciona plazo de vigencia. Por tanto la
norma no termina a los diez años de promulgada.
El propio
término indebidamente utilizado de “ley de cuotas”, tiene una connotación
diferente a los que significa la asignación de “límites máximos de captura por
embarcación”. La interpretación literal del primer término puede conducir a
error, por lo cual es conveniente leer detenidamente la norma.
El Decreto
Legislativo 1084 se promulgó el 28 de junio de 2008 y el reglamento se promulgó
con DS 021-2008-PRODUCE del 11 de diciembre de 2008. Posteriormente las
empresas suscribieron convenios de estabilidad con el Estado en diversos
momentos que, si bien tienen vigencia de 10 años, vencen recién entre 2020 y
2026.
Queda sujeto a
análisis e interpretación legal si los diez años se cuentan a partir del Decreto
Legislativo, de su reglamento, o de la finalización del convenio de estabilidad.
Lo que sí tiene plazo es lo siguiente:
1 La creación del aporte de US$1.95: La primera
disposición final dice:
“El aporte social será equivalente
a US$ 1.95 por TM de pescado descargado en dichos establecimientos. Tendrá una
duración máxima de diez (10) años a partir de la fecha de entrada en vigencia
del presente dispositivo y se aplicará en tanto el régimen establecido en la
presente Ley permanezca vigente”.
Queda sujeto a análisis e interpretación si se
suspende el pago de esta tasa a partir de la vigencia de la ley o de su
reglamento. Pero en todo caso, desaparecerá este sobrecosto que afecta a la
industria de CHI.
2 En cuanto a los derechos de pesca, la primera
disposición final dice:
“Durante el período de vigencia del
aporte social obligatorio se mantendrá sin alteración el monto y la forma de
cálculo de los Derechos de Pesca por concepto de extracción de los recursos
hidrobiológicos destinados al Consumo Humano Indirecto aprobados mediante el
Decreto Supremo Nº 024-2006-PRODUCE”.
Queda sujeto a análisis e interpretación legal
a partir de cuándo el Estado queda en libertad de modificar la tasa de los
derechos de pesca de anchoveta aprobados por el Decreto Supremo Nº
024-2006-PRODUCE. Su modificación, legalmente hablando es cuestión de voluntad
y decisión políticas.
3 En cuanto a los aportes al FONCOPES, el reglamento
del DL 1084 dice:
Artículo
33°.- Fin de las Funciones y Extinción del FONCOPES:
El FONCOPES
finalizará sus funciones y quedará extinguido cuando se terminen todas y cada
una de las actividades propias del Programa de Beneficios a que se refiere el
artículo 18° de la Ley. De existir algún monto remanente del Fondo administrado
por FONCOPES, estos recursos serán donados a la Unidad de Investigación y
Desarrollo del IMARPE.
Artículo 41°.-Aportes al Fondo
Los
recursos del Fondo provienen de los aportes de los titulares de permisos de
pesca que realicen actividades extractivas de los Recursos. Estos aportes
deberán cubrir en su totalidad los costos fijos y variables a que se refiere el
artículo 14° de la Ley.
Los
costos fijos son cubiertos por todos los armadores titulares de permisos de
pesca participantes en la medida, de forma proporcional a los LMCE asignados a
sus embarcaciones. Los costos fijos son establecidos por el Directorio del
FONCOPES en función del presupuesto anual de operación, a más tardar el 31 de
diciembre de cada año. Los costos fijos deberán ser cancelados por el armador
en dos cuotas semestrales de igual importe dentro de los primeros quince (15)
días hábiles de cada semestre calendario. Dicho presupuesto estará sujeto a los
mecanismos de rendición de cuentas y transparencia establecidos por este
Reglamento
Queda sujeto al
análisis y aclaración correspondiente, si a los diez años ya se terminaron
todas y cada una de las funciones asignadas. En todo caso, su eliminación sería
un sobrecosto menos para la industria de CHI
Lo que no tiene plazo expreso en
la norma es lo siguiente:
1 En cuanto a los pagos referidos al sistema de
vigilancia y control, el DL 1084 dice:
Artículo 33. Programa de Vigilancia y Control de la Pesca y Desembarque
en el Ámbito Marítimo y Sistema de Seguimiento Satelital
1.
El Ministerio desarrolla el Programa de Vigilancia y Control de la Pesca y
Desembarque en el Ámbito Marítimo a través de Empresas Certificadoras/Supervisoras
de reconocido prestigio internacional.
Asimismo
el Ministerio administra y desarrolla el Sistema de Seguimiento Satelital
(SISESAT)
2.
Mediante Reglamento se establece los criterios y procedimientos específicos
para la calificación y designación de las Empresas Certificadoras/Supervisoras,
o proveedoras del servicio del SISESAT para su contratación, designación y ejecución
de las tareas a su cargo.
3.
Los establecimientos pesqueros que procesen los recursos extraídos sobre la
base de un LMCE sufragarán el costo de las labores de certificación, de
vigilancia y control que desarrollen la(s) empresa(s) seleccionada(s) de
acuerdo con los parámetros y procedimientos que se establezcan mediante
Reglamento.
El funcionamiento de los sistemas descritos en
el artículo que antecede no tienen fecha de expiración, por lo cual podrían, si
es la voluntad política, continuar en las mismas condiciones, o no.
Queda sujeto a análisis si estos aportes
tienen carácter de tributo, tasa o costos operativos. En todo caso es gasto
corriente; no contribuyen como inversión
de ningún tipo para el país.
2 La vigencia de la norma
“El Ministerio fija para cada
temporada de pesca el Límite Máximo Total de Captura Permisible del recurso
anchoveta para Consumo Humano Indirecto, sobre la base del informe científico
de la biomasa de dicho recurso preparado por el Instituto del Mar del Perú –
IMARPE”.
No se menciona plazos, por tanto es de
duración indefinida.
El DL 1084 creó
dos aportes que han sido descritos en párrafos anteriores (el US$1.95 y los
aportes al FONCOPES).
Por otro lado, El DECRETO SUPREMO Nº 007-2014-EF, Reglamento de la
Ley N° 30003, Ley que regula el Régimen Especial de Seguridad Social para los
Trabajadores y Pensionistas Pesqueros creó en su Artículo 23.- Del aporte obligatorio de los
armadores, un nuevo aporte. El aporte obligatorio de los
armadores a favor del FEP (Fondo Especial Pesquero), a que se refiere el
artículo 31 de la Ley, equivale a S/. 3,92 (Tres y 92/100 Nuevos Soles) por
cada tonelada métrica de los recursos hidrobiológicos capturados y destinados
al consumo humano indirecto o directo. El aporte obligatorio antes señalado,
será declarado por el armador.
Esto constituye
otro sobrecosto para la industria pesquera en general, tanto de CHD como CHI
que está fuera del marco del DL 1084 o sea que tiene vigencia indefinida y
solo beneficia a los trabajadores y
pensionista del Régimen Especial Pesquero creado por la ley 30003.
ANÁLISIS
La perspectiva
de la industria harinera es correcta cuando afirma que tiene sobrecostos. Está
efectivamente gravada con una serie de sobrecostos: Aquellos relacionados
con los trabajadores y derivados del DL 1084, como la tasa del 1.95 dólar por
TM de anchoveta extraída, el FONCOPES y los dispuestos por la Ley 30003. No
solamente afectan a la industria sino que crean un grupo de trabajadores
privilegiados, que son los tripulantes de la flota industrial, en
circunstancias que los tripulantes de la flota artesanal no disponen de los
mismos privilegios y beneficios.
La anchoveta
destinada al CHD no está permitida de ser extraída por embarcaciones
industriales, pero si lo estuviese ¿cuánto pagaría por derechos de pesca? Si es
extraída por embarcaciones artesanales no paga. En ambos casos será exportada
mayormente sin beneficiar al ciudadano peruano. ¿Es lo debido mantener esta
situación? Esta regulación diferenciada a una misma especie no es
racional.
La pota, que es
el principal recurso de exportación, por el hecho de ser capturada por la flota
artesanal, no está sujeta a pagar derechos de pesca, lo que resulta indebido e
injusto.
En general, la
industria de Consumo Humano Directo (CHD), que exporta casi la totalidad de su
producción, no está gravada con tantos sobrecostos como sí lo está la industria
de Consumo Humano Indirecto (CHI). Como ambos sectores industriales atienden
básicamente el mercado externo y no el interno, las mayorías nacionales solo
pueden recibir un beneficio indirecto a través del impuesto a la renta y de los
derechos de pesca, ya que el consumo local de su producción es mínimo.
Mayor impuesto a la renta y mayores derechos de pesca generarían mayores
recursos financieros para beneficio de todo el país.
Las especies
capturadas por la flota artesanal se encuentran exoneradas, por ley, de pagar
derechos de pesca. Cuando se promulgó la
Ley General de Pesca que establece las tasas y las especies que están afectas
al pago, la situación pesquera nacional y mundial era totalmente diferente. La
pota no constituía un recurso principal y la anchoveta solo se destinaba a la
harina. Estas últimas destinadas al congelado y enlatado, son los principales
recursos de exportación del sector de CHD. Al
no ser consumidos dentro del Perú y no pagar derechos de pesca ¿qué
beneficios le traen al ciudadano peruano que no labora para el sector pesquero?
Existen opiniones referidas al importe de la tasa
actual de los derechos de pesca, que muchos consideran demasiado bajos, que
podrían ser incrementados al cumplirse en 2018 los diez años que el DL 1084
dispuso se congelen los derechos de pesca de anchoveta.
Hacer un
incremento de dicha tasa nada más, sería una medida poco racional. El verdadero
punto del debate debería estar en establecer que la explotación de recursos
naturales debe beneficiar a todos los peruanos y no a unos cuantos, así como
que todos quienes realizan esfuerzo extractivo de pesca deben pagar un derecho.
La pesquería de anchoveta para CHI es la que más derechos de pesca paga, además
de tener sobrecostos irracionales. No es, por tanto, sobre esta pesquería que
hay que enfilar los ataques y propuestas de incremento, sino de racionalizar
sus aportes e incorporar a todas las pesquerías como sujetos de pago de derechos
de pesca.
Enfocar el
análisis para generar medidas integrales es lo óptimo, ya que hay pesquerías
(como la anchoveta destinada al CHI) con sobrecostos, (laborales
principalmente), que solo favorecen a pequeños grupos de trabajadores que
laboran alrededor de la industria reductora y no a todo el país; y hay pesquerías que no pagan ningún derecho.
Los “derechos
de pesca” deben ser el justiprecio que
el extractor paga a la Nación por el privilegio de usufructuar un recurso
natural que es propiedad de todos los peruanos. Deben estar vinculados con el
impacto que la extracción de peces causa sobre el ecosistema,
independientemente de que genere utilidades o no, ya que la extracción se
produce en forma independiente de los resultados del balance, el cual está
sujeto a otras variables. Se pueden extraer miles de toneladas de peces y
perder dinero por una mala gestión, por lo cual no se pagaría impuesto a la
renta; pero el impacto generado a la biomasa y al ecosistema permanece, con
ganancias o sin ellas. Por ello el concepto de “derecho de pesca” es la única
forma con la cual el extractor aporta al país.
La recaudación
de derechos de pesca, efectuada por el Ministerio de la Producción, transfiere
el 50% al canon pesquero y se queda con el saldo. Si es utilizado en gasto
corriente del propio Ministerio, ¿en qué beneficia al ciudadano y al país? No
existe rendición de cuentas de este dinero en forma transparente y específica.
No sabemos cuál es su destino.
El canon
pesquero se reparte entre los gobierno locales y regionales en base a unos
índices que calcula el Ministerio de Economía y Finanzas que necesitan ser
revisados. ¿En qué se invierten? No se sabe. Las cifras que se transfiere a
gran cantidad de municipalidades distritales es tan poca, que constituye, realmente,
una burla y tampoco se conoce su destino. Parte de la agenda pendiente en
cuanto a derechos de pesca, consiste en modificar la base legal del canon
pesquero y los índices de distribución.
La ley general
de pesca, dice literalmente “Los ingresos que genere el pago de tales derechos,
constituyen recursos propios del Ministerio de Pesquería”. Actualmente la Ley
del canon constituye una modificación de
la norma al partirlos en dos: una parte para el canon y otra para Produce. Lo
debido, ahora, es destinar este último 50% a inversión en programas sociales de
alimentación.
El punto es que
la pesca beneficie a las mayorías y no solamente a los pesqueros.
Las cifras
transferidas en 2017 a los Gobiernos locales y regionales muestran el problema
en la distribución del canon pesquero. En lugar de fraccionar 62 millones de
soles en forma tan ineficiente, bien podrían financiarse algunos programas
sociales de alimentación o mejorar infraestructura de pesca artesanal. La
Revista Pesca de abril de 2018 contiene información detallada de los montos
recaudados y de las transferencias efectuadas.
Transferir
estas irrisorias cantidades de dinero a un gobierno local resulta absurdo y
hasta ofensivo, no solo por la ridícula cifra sino porque demuestra que ninguno
de los funcionarios que intervienen en el proceso evalúa la situación ni toma
acción correctiva o formula recomendación efectiva alguna.
En este
contexto, hablar de modificar los derechos de pesca, aumentando la tasa en el
caso de la anchoveta por ejemplo, sin actuar sobre la normatividad vigente
sobre el uso de dichos recursos financieros, resultaría una medida incompleta.
Racionalizar
los derechos de pesca implica subir aquellos que deban ser subidos; modificar
la normativa asignando pago de derechos de pesca a todas las especies, o a las
que contribuyen a la exportación en forma significativa (por lo menos);
eliminar los sobrecostos existentes en la industria; modificar la ley del canon
y/o la metodología de elaboración de los índices de distribución del canon
pesquero; establecer que el destino de los recursos recaudados provenientes de
los derechos de pesca solo podrán utilizarse en programas sociales de
alimentación, inversión en infraestructura artesanal, o investigación de
especies principales que captura la pesca artesanal, mas no en gasto corriente
de ningún tipo, bien sea por el Produce o por los gobiernos locales o
regionales.
Marcos Kisner
Bueno
Presidente de
la Revista Pesca
