LA GESTION DE LA PESCA EN PERU

La gestión comprende el marco jurídico e institucional que debe garantizar que la pesca desempeñe la función que el Estado considera adecuada y que satisfaga las necesidades de las mayorías. La gestión debe establecer también las normas que garanticen eficiencia dentro del sector, inocuidad de sus productos, un acceso equitativo a los recursos, protección del ambiente y provisión de proteína de origen hidrobiológico al consumir peruano. La obligación de la autoridad es velar por la preservación del ecosistema, la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos y el bienestar de las mayorías nacionales. 

La asignación de determinados derechos de acceso, de límites máximos de captura o de cuotas individuales de pesca no necesariamente resuelve toda la problemática pesquera. Aborda parte de la actividad extractiva. Es un paso, mas no lo es todo.

La administración de la actividad pesquera debe conciliar los intereses de muchas partes.  Supone también reconocer que la eficiencia y la aplicabilidad de las medidas de ordenación dependen en gran medida del apoyo conseguido entre las partes interesadas. Porque la intervención de la autoridad sobre la actividad pesquera, generalmente crea resistencia por parte de los administrados, en especial cuando consideran que se les perjudica. Esta resistencia puede tomar como argumento central la defensa del derecho de propiedad; pero en el supuesto mal entendido de que los recursos pesqueros pueden ser concedidos por el Estado a un tercero en calidad de propiedad. Las cuotas individuales de pesca no constituyen la asignación de un derecho de propiedad.

Las diferencias que pudiesen presentarse entre los administrados y la autoridad de pesquería en relación al volumen de extracción de una pesquería, deben ser resueltas  por el organismo científico en forma técnica y no politizada.

La pesca tiene que estar sujeta a regulación por parte del gobierno con el objeto de impedir la sobreexplotación de los recursos pesqueros, porque se puede generar una sobrepesca. Al no existir derechos de propiedad sobre los peces, los pescadores tratarán de pescar lo máximo posible, ya que lo que ellos no pescan será pescado por un competidor, sin preocuparse de la sostenibilidad del recurso. Ello puede conducir a que el recurso se agote ya que se podría pescar más allá del límite biológico necesario para mantener el recurso disponible en el futuro, generándose un costo social si las futuras generaciones del país podrían no tener acceso a algunas pesquerías debido a su agotamiento. La existencia de ese riesgo justifica la regulación estatal para impedir la sobreexplotación. Pero ni la regulación ni un sistema de cuotas actúan sobre el mercado ni las necesidades alimentarias de la población, hasta ahora.

Artículo 66º de la Constitución Política. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.

Artículo 73º de la Constitución Política. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.

En base a dicho marco constitucional, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales,  fija la extensión del dominio del Estado y, el modo de acceso:

 Artículo 4.- Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean éstos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley, son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos.

Artículo 19.- Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso natural. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algún titulo a los particulares.

Artículo 21.- La Ley especial dictada para el aprovechamiento sostenible de cada recurso natural precisa las condiciones, términos, criterios y plazos para el otorgamiento de los derechos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al Estado por su otorgamiento, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripción en el registro correspondiente, así como su posibilidad de cesión entre particulares.

Artículo 23.- La concesión, aprobada por las leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento sostenible del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título respectivo

Es imposible disimular el hecho que los desembarques de las especies más populares destinadas al consumo humano nacional, objetivo principal de los pescadores artesanales, están en niveles bajísimos debido a la reducción de las respectivas biomasas. Sin embargo esto último es una deducción de lo que se observa, puesto que se desconoce la existencia de informes científicos que muestren el estado de salud de esas poblaciones de peces.

Las especies como la cojinova, corvina, lenguado, congrio, mero, chita, etc. escasean, aumenta el costo de la faena, sube el precio al consumidor y consecuentemente baja o desaparece la rentabilidad del esfuerzo pesquero (y la del pescador).

Tampoco se puede ocultar que el número de personas que pescan ha aumentado y que éstas están cada vez mejor equipadas a nivel de flota y de aparejos tecnificados. A ello se le define como aumento o crecimiento del esfuerzo pesquero.

Sucede que la biomasa de las diversas especies objetivo siguen el camino inverso, éstas se reducen y por tanto son insuficientes para satisfacer las expectativas y necesidades de todos los partícipes de la pesquería. Pescar debe ser considerado un privilegio. El privilegio de unos pocos que se obliguen a sacar la cantidad justa que garantice la sostenibilidad de las especies al menor costo, en beneficio de la alimentación nacional.  El recurso pesquero no aumenta en función de la demanda. Las normas deben volverse regulatorias, limitativas y exclusivistas. (Aún cuando aquello parezca impopular). 

LA PROBLEMATICA

Es válido otorgar permisos de extracción de recursos pesqueros a empresas privadas, industriales o artesanales, que tendrán el privilegio de ser los únicos con derecho a extraerlos, lo que si bien es cierto les permitirá lucrar y generar utilidades, también es justo que deberán compartir la bonanza del negocio con todos los peruanos, ya estos últimos son los dueños de dichos recursos.

Para alcanzar esta justa participación, considerando que el impuesto a la renta de tercera categoría no es suficiente para garantizar esta participación, es prudente evaluar un nuevo procedimiento de pago sobre la extracción pesquera, de tal forma que el sector pesquero pague un precio justo por la utilización con fines de lucro de un recurso natural.

La tributación de renta de tercera categoría no es la mejor forma de hacer partícipe a la Nación por cuanto se aplica sobre las utilidades, cuando el impacto que genera la extracción sobre el ecosistema marino es de naturaleza independiente de los niveles de eficiencia empresarial que conducen a un resultado financiero que puede ser más o menos aceptable; pero que  no genera una participación adecuada para el Estado.

La política pesquera debe disponer, en forma equilibrada, de objetivos biológicos, económicos y sociales.

El Estado  puede asignar un derecho de acceso a una persona, empresa, o a una embarcación. Normalmente, la asignación de derechos de acceso a personas o empresas, si se asocia con la transferibilidad, redunda en una mayor eficiencia económica. Por ello se han asignado cuotas individuales de pesca para algunos recursos hidrobiológicos. En otros casos, los mismos son de libre acceso.

Cuando se dispone de información científica sobre la población objetivo de extracción, cabe estimar el volumen adecuado de las capturas para conseguir sostenibilidad. Por lo general, el control de las capturas supone establecer la captura total permisible, que se distribuye en cuotas individuales entre los administrados. El efecto de una pesquería sobre otras debe ser tenido en cuenta en la determinación de la cuota global, dentro de un enfoque ecosistémico.

El control de la extracción mediante el establecimiento de una cuota anual o la limitación del esfuerzo total a través de vedas, permite proteger los recursos; pero no contempla la necesidad alimentaria del país. El acceso libre tampoco contempla la necesidad alimentaria del país.

La Constitución Política del Perú en el caso de los recursos naturales, que incluye a los pesqueros, implica la imposibilidad jurídica de que se adquiera algún tipo de propiedad sobre los mismos.

El derecho a pescar se adquiere mediante norma expresa dictada para el efecto en  las condiciones, términos, criterios y plazos que se estipulen. Es el deber del Estado garantizar el acceso a dichos recursos en condiciones equitativas, no discriminatorias y que aseguren la conservación a largo plazo de los mismos.

Es necesario organizar los asuntos pesqueros a través de una Política de Estado, no sólo con la equidad social como criterio fundamental, sino también con la atención puesta en la necesidad de hacer la pesca sostenible e inclusiva para la población peruana que debe ser priorizada en cuanto a sus necesidades alimentarias. Esto requiere un equilibrio entre las consideraciones biológicas, económicas y sociales a través de procesos políticos y normativos que incluyan el establecimiento de condiciones de competitividad equilibradas y justas entre el mercado externo y el mercado nacional.

La Autoridad de Pesquería no es competente para normar en cuanto a exoneraciones o incentivos tributarios o en materia de mercado; pero puede y debería articular con las entidades apropiadas la evaluación de la competencia desleal que significa para el mercado peruano la existencia de privilegios a la exportación, con el objeto de buscar fórmulas y normas que pongan a ambos mercados en igualdad de condiciones, en especial para resolver urgencias de seguridad alimentaria.

Hasta ahora, el mercado externo dispone de privilegios y subsidios que no se conceden al mercado peruano, haciéndolo menos atractivo para el empresario e incumpliendo un deber del Estado como es la atención a las mayorías nacionales, en especial a los sectores más necesitados de proteína y que acusan un alto índice de desnutrición y anemia.

El inconsciente colectivo atribuye a los recursos marinos, no solo el carácter de renovable, sino además, la cualidad de inagotable. Ha elegido aceptar el mito, en obstinada ignorancia de los hechos, creyendo que los recursos pesqueros son infinitos e inagotables y forzando la extracción hacia límites impredecibles en sus consecuencias.

La forma más racional de proteger nuestros recursos pesqueros es adoptando un enfoque precautorio y no incurrir en incentivar mayor consumo, porque que a su vez presiona sobre mayores capturas. Los peces son recursos naturales renovables, solo si se les deja reproducirse adecuadamente cuidando de no reducir sus poblaciones. Esto requiere de regulación basada en información científica.

En tanto no haya información que permita regular la captura de estos recursos, asignándoles no solamente una cuota anual de extracción, sino estableciendo sistemas de control eficaces, no parece que haya otra acción más sensata posible.

Elaborado por:

Marcos Kisner Bueno

Presidente de la Revista Pesca